Совершенствование организационной структуры органов местного самоуправления. Исследование и совершенствование организационной структуры органов государственной власти субъектов рф и органов местного самоуправления
Федеральное агентство по образованию Министерства образования и науки Российской Федерации
Государственное образовательное учреждениевысшего профессионального образования
ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Заочный факультет ускоренного обучения
Кафедра региональной экономики и управления
ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ
«Совершенствование структуры управления муниципальным образованием
(на примере Лукояновского района Нижегородской области)»
Специальность: Государственное
и муниципальное управление
Выполнила: студентка
группы 5ГсЛ1 заочного отделения
Сатункина Ирина
Викторовна
Научный руководитель :
доцент
Васильев Алексей Алексеевич
г. Нижний Новгород
АННОТАЦИЯ
Дипломный проект состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется цель и ставятся задачи данной работы.
В первой главе рассматриваются теоретические основы организации местной власти.Здесь подробно освещаютсяфункциии цели муниципального управления, правовые основы организации местной власти.
Во второй главе анализируется система управления Лукояновским районом Нижегородской области.Приводится характеристика Лукояновского района, подробно исследуется существующая система управления районом.
В третьей главе предлагаетсяоптимальнаяструктура управления Лукояновским районом и оценка ее эффективности.
В заключении на основе выводов даются конкретные предложения по совершенствованию структурыуправления Лукояновским районом.
Списокрассмотренной литературы состоит из 11 нормативных актов и 27 учебников и монографий.
В приложении приведены некоторыеакты органов властиЛукояновского муниципального района, отчеты о социально-экономическом развитии района.
Общий объем проекта составляет 99 страниц, из них основная часть 83 страницы, 16 - приложения.
Введение………………………………………………………………………..4
Глава 1. Теоретические основы организации местной власти...……….7
1.1. Система муниципального управления и ее характеристика……………7
1.2. Функции и цели системы муниципального управления………………18
1.3. Правовые основы организации местной власти ………………………22
Глава 2. Анализ системы управления
Лукояновским районом Нижегородской области…………………………27
2.1. Муниципальное образование и его
характеристика как объекта управления…………………………………...30
2.2. Характеристика Лукояновского района Нижегородской области…….30
2.3.Существующая система управления Лукояновским районом…………40
2.3.1. Администрация Лукояновского муниципального района………..…40
2.3.2. Глава администрации района………………………………………….47
2.3.3. Земское собрание Лукояновского муниципального района………...48
Глава 3. Совершенствование структуры
управлениямуниципальным образованием……………...…………….54
3.1. Выбор оптимальной структуры
управления муниципальным образованием………………………………54
3.2. Изменение организационной структуры в
условиях выбранной стратегии управления районом……………………..59
3.3. Оценка эффективности управления в
сфере организации муниципального управления…………………………69
Заключение……..……………………………………………………………76
Глоссарий……………………………………………………………………..80
Список использованной литературы………...…………………………...82
Приложения…………………………………………………………………..
ВВЕДЕНИЕ
Одной из основных целей социально-экономической политики, проводимой органами государственного управления в стране, является развитие муниципальных образований, но оно невозможно без создания эффективной, адекватной современным требованиям системы муниципального управления, способной совершенствоваться под воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического процветания своей территориально-хозяйственной системы. В настоящее время ведется активная работа в области институционального регулирования системы местного самоуправления, а также правового обеспечения деятельности муниципальных образований, особое место в этом процессе принадлежит активизации экономической функции муниципального управления. Трансформация муниципального управления в социально ориентированное - длительный и сложный процесс. Его развитию уделяется большое внимание на всех уровнях. В настоящее время проводится административная реформа, и с 1 января 2009 года вступил в силу в полном объеме Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ, регламентирующий вопросы организации местного самоуправления, в том числе связанныхс определением структуры органов местного самоуправления. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.
В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления.
В условиях рыночной экономики главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях – объективнаяреальность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. До сих пор не найдены механизмы, в первую очередь экономические, позволяющие сочетать решение задач федеральных, региональных и местных властей с защитой интересов жителей городских и сельских поселений. Одной из главных трудностей создания принципиально иной социальной сферы является неспособность граждан осознать новые реалии, в полной мере использовать возможности, предоставляющиеся развивающимся муниципальным управлением.
Большое значение для этого имеет развитие практики муниципального управления, общее экономическое и социальное развитие муниципальных образований. Назрела объективнаянеобходимость совершенствования системы экономического и социального управления процессом развития муниципальных образований.
Поиск эффективных путей решения проблем социального и экономического развития муниципальных образований сегодня весьма актуален. Несовершенство системыуправления муниципальным образованием, его структуры свидетельствует о недостаточной теоретической глубине их исследования, что приводит к выбору неэффективных путей, ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей муниципальных образований по обеспечению развития своих территорий.
Цель дипломного проекта заключается в исследовании структурыуправления Лукояновским районом.
Для достижения этой цели решаются следующие задачи:
Рассмотреть теоретические основы организации местной власти, понятие, сущность, структура, функции, целиобъектов и субъектов муниципального управления;
Проанализироватьсистемууправления Лукояновским муниципальным районом Нижегородской области;
Определить оптимальную структуру управления муниципальным образованием;
Дать конкретные предложения по совершенствованию структурыуправления муниципальным образованием;
Предложить оценку эффективности муниципального управления.
Объектомдипломного исследования является организация местной власти, управление муниципальным образованием.
Предметом исследования является структурауправленияЛукояновскиммуниципальным районом Нижегородской области.
В процессе написания дипломной работы использовалисьстатистические отчеты, данные прогноза социально-экономического развития района, производственные задания и отчеты, организационнаяструктура и управленческая документация администрации района и законодательного собрания, уставЛукояновского муниципального района Нижегородской области, материалы периодической печати по вопросам развитиямуниципальных образований.
В основу исследования положены монографический (исследование, посвященное какому-либо одному вопросу, теме) и экономический(управлениехозяйством) методы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Закон 2003 г. устанавливает четкую структуру органов местного самоуправления. Он определяет обязательное наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом предусматривается возможность наличия контрольного органа. В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением
Основной задачей органов управления является обеспечение согласованных действий структурных подразделений администрации, рабочих групп, заинтересованных организаций, общественных объединений по реализации закона.
И все же вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления. Анализ положений Закона 2003 г. показывает, что в настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Для разработки и внедрения более эффективной системы муниципального управления Лукояновским райономнами предложена реорганизация организационной структуры администрации.Разработан отдельные направления пореорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности.
Если говорить о собственно организационной структуре местной администрации, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.
1. Органам местного самоуправленияЛукояновского района произвести разделение властных и хозяйственных функций, вывести за рамки администрации все структуры, занимающиеся хозяйственной деятельностью и имеющие в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений.
2. Администрации Лукояновского муниципального района создать в структуре администрации крупные организационно-административные блоки, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Создание крупных блоков позволитснизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволит ему посвящать основную часть своего времени и силы проблемам стратегического управления района.
3. Органам местного самоуправления Лукояновского районарекомендовать создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами, структур программно-целевого или программно-функционального типа. Так как необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации.
При этом выбор оптимальной структуры управления муниципальным образованиемдолжен разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:
Разработка модели и организационного проекта реорганизации - ответственныйАдминистрация Лукояновского муниципального района;
Разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления – Земское собрание Лукояновского района;
Разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципальной деятельности – Земское собрание Лукояновского района;
Разработка положений об основных организационно-административных блоках - Администрация Лукояновского района;
Описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций – органы местного самоуправления района;
Переподготовка и повышение квалификации работников администрации – Администрация Лукояновского муниципального района;
Подготовка резерва кадров для муниципального управления-Администрация района, Земское собрание Лукояновского района.
ГЛОССАРИЙ
Акты местного самоуправления – принимает непосредственно население муниципального образования при проведении местных референдумов, собраний, сходов, конференций. Они призваны обеспечить организацию управления на местном уровне.
Администрация – 1.)орган муниципального управления; 2) должностные лица и руководящий персонал муниципального учреждения или предприятия.
Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется население и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Дерево решений муниципального управления – схематическое представление процесса принятия решения для достижения целей муниципального управления.
Информационное обеспечениемуниципального управления –это организация поиска, сбора, хранения, обработки и передачи информации с целью ее использования для постановки и решения задач муниципального управления.
Критерии оценки эффективности муниципального управления - конкретные признаки на основе которых производится оценка состояния местного сообщества, уровня его социального, экономического и духовного развития.
Местное самоуправление –самостоятельное и под свою ответственность, непосредственно или через органы муниципального управления деятельность населения по решению местных вопросов, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Муниципальное образование – это сложная социально-экономическая система, состоящая из нескольких тесно взаимодействующих элементов: населения, природно-географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей подсистемы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие муниципального образования.
Неэффективность - выполнение работы с большими, чемэто рассчитано, либо по сравнению с чем-либо другим, затратами. Показатель характеризующий некомпетентное муниципальное управление.
Организационная структура муниципального управления - состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности структурных подразделений органов и муниципального управления, выполняющих различные функции.
Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
2. Федеральный Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года
3. Закон Нижегородской области от 29 марта 2005 г. N 31-З «О дополнительных требованиях кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) Принят постановлением Законодательного Собрания от 24.03.2005 N 1361-III
Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ
Статья опубликована в журнале «Местное самоуправление в Российской Федерации», № 7 за 2007 год
Специалисты справедливо отмечают, что проектирование системы местного самоуправления необходимо осуществлять с учетом региональных особенностей. В северных районах страны наиболее значимыми из них являются суровые природно-климатические условия, огромные незаселенные пространства, отсутствие дорожной сети, крайне низкая плотность населения. Вместе с тем, как представляется, имеются определенные универсальные научно-методические положения, на которых должна базироваться система местного самоуправления, независимо от региональных особенностей. Исходя из результатов исследования, нами сделана попытка сформулировать данные положения.
Обследования, проведенные нами на основе письменных и устных опросов различных слоев населения, свидетельствуют, что основная масса респондентов недооценивает важность местного самоуправления для преодоления кризиса и социально-экономического развития страны. Поэтому изложение результатов исследования целесообразно начать с данной проблемы.
1. Роль местного самоуправления в развитии экономики и территорий.
Анализ показывает, что для развития экономики и территорий, в том числе сельских, каковыми в большинстве являются северные территории, необходимо соблюдение определенных базовых условий, основными из которых являются демократизация государственного управления, демонополизация экономики и наличие устойчивых и эффективных институтов власти.
Демократизация государственного управления является основной предпосылкой развития местного самоуправления. Демонополизация собственности обеспечивает формирование многоукладной экономики. Наличие же устойчивых и эффективных институтов власти необходимо для создания приемлемых условий хозяйствования, включающих большой комплекс вопросов: наличие благоприятных правил игры, защиту прав собственности и другие (табл. 1). Причем, устойчивое функционирование экономики возможно лишь при условии, если правила игры рассчитаны на руководителей средних способностей.
Как известно, в ходе реформ многоукладная экономика, в целом, сформирована. В связи с этим развитие экономики и территорий в России главным образом сдерживается двумя факторами: недостаточным развитием местного самоуправления и отсутствием благоприятных условий хозяйствования. Учитывая это, представляется, что основные усилия органов власти и экономической науки должны быть сосредоточены в данных направлениях.
Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе
(при наличии многоукладной экономики)
№ | Факторы * |
---|---|
1 | Политическая и административная поддержка (создание благоприятной среды) |
2 | Финансовая поддержка (оптимизация межотраслевого баланса, страхование) |
3 | Информационная, инновационная, маркетинговая и правовая поддержка |
4 | Обеспечение доступа к ресурсам (финансовым, материальным, информационным) |
5 | Подготовка кадров для отрасли |
6 | Обеспечение доступа к рынкам сбыта |
7 | Защита внутреннего рынка, развитие внутренней конкуренции |
8 | Поддержание равновесия на рынке сельхозпродукции и продовольствия (закупки, продовольственные интервенции) |
9 | Защита прав собственности, в том числе мелких собственников |
10 | Развитие аграрной науки, семеноводства и племенного дела |
11 | Строительство и содержание дорогостоящих инфраструктурных объектов |
12 | Создание приемлемых правил игры, обеспечение их стабильности |
* Являются функциями государственного управления отраслью.
Анализ свидетельствует, что основная масса перечисленных условий не соблюдается. Это означает, что государство не выполняет в должной мере свои функции в области экономики.
В качестве показателей для контроля выполнения государством перечисленных требований могут быть использованы следующие: условия хозяйствования рассчитаны на руководителей средних способностей (устойчиво работают не менее 85 % сельскохозяйственных формирований); двери в агробизнес открыты для каждого гражданина страны, имеющего необходимую подготовку; нет угрозы продовольственной безопасности страны.
Если условия хозяйствования важны для развития экономики, то решающую роль в социальном развитии поселений играет уровень развития местного самоуправления. Изучая причинно-следственные связи в области развития экономики и территорий, мы пришли к выводу о наличии двух взаимосвязанных цепочек развития:
1. Демократизации государственного управления → развитие местного самоуправления → укрепление экономической базы сельских поселений → рост созидательной активности селян → формирование гражданского общества → развитие сельских территорий.
2. Демократизации государственного управления → формирование многоукладной экономики на селе → формирование приемлемых условий хозяйствования → развитие экономики → развитие сельских территорий.
В связи с отмеченным возникает вопрос: «Почему так важна роль местного самоуправления»?
Практика показывает, что актуальность и эффективность данного института власти определяется тем, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации общественно-экономической жизни страны. В свою очередь, в современном мире демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является ключевым условием социально-экономического развития государства. Поэтому без преувеличения можно сказать, что будущее России зависит от развития местного самоуправления. Сегодня, образно говоря, линия фронта в борьбе за развитие демократии в России и самой России проходит именно через местное самоуправление. Все это дает основание утверждать, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» имеет для страны фундаментальное значение. Это говорит о необходимости особо ответственного отношения к его качеству.
Анализ публикаций по теме исследования и итоги проведенных нами опросов свидетельствуют, что развитие местного самоуправления многие связывают лишь с решением социально-экономических проблем территорий. Между тем, речь здесь идет о куда более важном и глубинном процессе об изменении идеологической основы общества на основе формирования в нем отношений, основанных на более справедливых принципах, позволяющих получить высокий социальный и экономический эффект.
2. Оценка современного состояния местного самоуправления в России.
С учетом сложившейся в стране ситуации, вопрос «Есть ли в России институт местного самоуправления»? на первый взгляд может показаться неуместным. Между тем этот вопрос, как и прежде, сегодня крайне актуален для нашей страны. Дело в том, что данного института власти пока в России фактически нет. Чтобы убедиться в этом приведем несколько аргументов.
1. Несмотря на многообразие определений, под местным самоуправлением большинством авторов понимается система регулирования и развития в поселениях социально-экономических и иных отношений по решению вопросов местного характера на основе самоорганизации, на базе, преимущественно, собственных ресурсов. Но собственные ресурсы это, прежде всего, собственные доходы. В подавляющем большинстве сельских администраций их доля колеблется в пределах 5-7 %, то есть ничтожна.
Опыт же показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена ст. 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 %. В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного общепризнанного норматива. Таким образом, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов «преимущественно, собственными ресурсами».
Не лучше обстоят дела и на районном уровне, необоснованно отнесенного к системе местного самоуправления. К примеру, в Кузнецком районе Пензенской области в 2006 году ожидался не рост, а снижение доходов с 198 715 тыс. руб. до 179 335 тыс. руб. (на 9,6 %). Предполагалось заметное снижение расходов района с 90 397 тыс. руб. до 79 463 тыс. руб. (на 12,1 %). С учетом инфляции, ожидается общее снижение доходов и расходов района не менее чем на 30 %.
Таким образом, новый закон не только не способствует решению социальных проблем, но и создает предпосылки для ухудшения состояния социальной сферы в Кузнецком районе. Как показывает анализ, подобная ситуация складывается во многих районах России. Из этого следует, что районные администрации, как и сельские, в основном, реализуют программы, доведенные сверху, выполняя делегированные полномочии. В результате, простор для собственной инициативы самих районов также сведен к минимуму. Это означает, что закон № 131 не создает условия для эффективной работы ни поселенческих, ни районных властей.
2. Мониторинг, проведенный в 2006 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России.
3. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20 % (по обследованным нами развитым странам в среднем она составляет 22,6 %). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.
Изложенные аргументы убедительно свидетельствуют, что в России реально функционирующего института местного самоуправления нет. Как следствие, остается незадействованной целая ветвь управления, быстрыми темпами идет оголение сельских территорий. В этом плане негативное влияние неразвитости указанного института значительно сильнее, чем политика неперспективных деревень.
Как следствие, идет огромное давление на города, особенно Москву, из-за массового притока населения из других регионов, остается неиспользованным колоссальный созидательный потенциал нации, который по своим масштабам (как показывает зарубежный опыт) не меньше того, который заключен в нефтегазовом комплексе страны.
Если учесть, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации социально-экономической жизни общества, то следует весьма неутешительный вывод: сформированная в России в результате реформ система общественно-экономических отношений не имеет ничего общего с демократией. Поэтому, пока эти отношения не будут изменены в необходимом направлении, сельские территории России не будут развиваться, а бюджетная обеспеченность сельских поселений останется на низком уровне.
Иначе говоря, если нет дееспособного института местного самоуправления, то нет реальной демократии, то есть условий для формирования гражданского общества, развития территорий, решения многих иных актуальных проблем российского села и общества в целом.
3. Что препятствует развитию местного самоуправления в России.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос «Понимает ли руководство России, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления»? Несомненно. Об этом свидетельствует то, что с начала реформ в России принято 3 закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Случай беспрецедентный. Причем, все они принимались в канун президентских выборов и преподносились как огромный шаг в развитии демократии в стране.
В действительности же эти законы не внесли никакого вклада в развитие местного самоуправления, значит и демократии в России.
В ходе исследования нами проводился анализ действующей нормативно-правовой базы местного самоуправления в России, в том числе ФЗ № 131. Его итоги показали, что недостатки принятой модели местного самоуправления (дело не только в ФЗ № 131, но и в межбюджетных отношениях) носят не тактический характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в её основу. Объясняется это тем, что данная модель, предполагает «дележку бюджетного пирога», а не преумножение богатств сельских территорий и страны. Иначе говоря, указанная модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.
Формально руководством России осуществлено немало мероприятий, направленных на развитие сельских территорий: в Минэкономразвития и торговли РФ создан Департамент развития территорий, созданы Министерство регионального развития РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ, за Минсельхозом РФ закреплены функции по развитию сельских территорий, реализуется ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», принят ФЗ № 131 о местном самоуправлении, подготовлена Концепция устойчивого развития сельских территорий и т.д.
Однако нерешенной остается главная проблема развитие местного самоуправления. Сложность её решения заключается в том, что это предполагает перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления органов власти в поселениях. Но ведущие чиновники, прежде всего федеральные, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием на пути развития территорий и страны.
Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития сельских территорий и государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными. В результате, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально-экономической все больше превращается в этическую. Как с точки зрения развития общества, так и в плане соблюдения прав человека, препятствование развитию данного института в 21 веке не только экономически и политически нецелесообразно и накладно, но и неприлично.
Примечательно, что во второй половине 19 века, несмотря на недавнюю отмену крепостного права, в области развития местного самоуправления российская монархия сделала значительно больше, чем нынешние власти в России, продекларировавшие себя демократическими.
Мы внимательно изучили доводы противников местного самоуправления в России (народ не готов, на селе нет кадров, денег на всех не хватает, за рубежом к этому шли 200 лет, в России утерян генетический потенциал, начнутся массовые хищения, развитие местного самоуправления является угрозой для целостности страны) и пришли к выводу, что они несостоятельны. К примеру, одним из наиболее распространенных является аргумент «на селе нет кадров». Но это не причина, а следствие отсутствия дееспособной системы местной власти. Доказательством этому служит то, что в г. Москве кадров вполне достаточно, но по данным Госкомстата РФ по уровню развития местного самоуправления столица находится на последнем месте среди субъектов федерации. Так что дело не в кадрах и прочих благих намерениях.
Во многих случаях решения, принимаемые федеральными и региональными органами власти в области местного самоуправления, не поддаются разумному объяснению. Иногда же дело доходит и до прямых подлогов. Так, в Бюджетном кодексе РФ искажено понятие «собственные доходы», отнеся к ним почти все трансферты. Тем самым, за счет госбюджета искусственно увеличиваются местные бюджеты, что создает иллюзию развития местного самоуправления в России.
Кроме того, бюджеты районных администраций, выполняющих государственные функции, также отнесены к местным бюджетам. Из новой редакции Бюджетного кодекса РФ исключено понятие «минимальные социальные стандарты». В Свердловской области полностью исчезли сельские поселения: в регионе осталось всего 74 муниципальных образований на 5 млн. человек, то есть вся область преобразована в систему городских округов. В Домодедовском районе Московской области несколько десятков деревень, ранее входивших в сельские поселения, присоединены к городскому округу. В ряде других районов Московской области за счет укрупнения количество сельских поселений сократилось в 5 раз и более по сравнению с советским периодом. Подобных примеров в каждом регионе десятки.
Несмотря на кажущуюся хаотичность перечисленных и иных недочетов и неудачных решений в области местного самоуправления, все они имеют четкую направленность сохранение, дальнейшее усиление централизации власти и ресурсов, а значит, препятствуют демократизации политической и социально-экономической жизни российского общества и, тем самым, тормозят развитие сельских территорий и страны в целом.
4. Перспективы развития местного самоуправления в России.
Учеными и практиками предлагаются различные пути развития местного самоуправления в России. Все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Не оспаривая правомочность таких подходов, мы все же считаем, что для России целесообразна иная модель местного самоуправления, в которой заложены более рациональные принципы формирования систем управления, направленные на гармонизацию интересов в системе отношений «население государство бизнес», пополнение бюджетов всех уровней, решение иных актуальных проблем России. Рекомендуемые пути развития местного самоуправления изложены в таблице 2.
Таблица 2. Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России
№ | Аргументы |
---|---|
1 | Совмещение вектора интересов всех уровней управления (организация МСУ на принципах территориального хозрасчета) |
2 | Демократизация межбюджетных отношений |
3 | Совершенствование (упрощение) налоговой системы |
4 | Совершенствование механизма бюджетного выравнивания |
5 | Выбор рационального варианта систематизации функций МСУ |
6 | Совершенствование структуры органов МСУ |
7 | Концентрация функций МСУ в рамках 1-го министерства (ныне в 4-х) |
8 | Создание вертикали МСУ |
9 | Возврат к одноуровневому МСУ |
10 | Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов МСУ |
Рассмотрим краткое обоснование по каждому из указанных в таблице направлений развития местного самоуправления.
4.1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.
Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.
Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти, то есть организация управления на принципах территориального хозрасчета. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России (при слабой власти демократия невозможна в принципе).
Для реализации предложенного подхода распределение всей налоговой массы, формируемой на территории сельского поселения, рекомендуется осуществлять по принципу: «все физические и юридические лица, зарабатывающие на территории поселения, распределяют налоговую массу по уровням управления в определенной пропорции»: поселению 60 %, району 20 %, региону 10 %, федерации 10 % (сохраняя при этом существующие трансферты). Естественно, эти цифры, как и другие, взяты не с потолка. Ориентация на данную пропорцию необходима для приближения доли собственных доходов сельских поселений к общепризнанным стандартам.
Особо следует отметить, что сумма затрат, необходимых для реализации данного предложения, составляет лишь 1,2 % от консолидированного бюджета РФ. Если учесть, что данная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 39 млн. чел. или 27 % населения страны, то следует признать: данные издержки незначительны, то есть, оказывается, не так уж много нужно для решения социальных проблем села, как кажется на первый взгляд.
По нашему мнению, чтобы окупить эти затраты потребуется 2-3 года, но не более 5 лет. Учитывая это, а также ожидаемый социальный и экономический эффект от этих вложений, их следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие сельских территорий и страны.
4.2. Демократизация межбюджетных отношений.
В большинстве сельских поселений 85-95 % бюджетов расходуется на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ. Из этого следует, что местные бюджеты «проедаются», не ориентированы на развитие территорий.
Как уже отмечалось, передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20 %. При этом доходы местных бюджетов на 75 % должны формироваться за счет собственных источников.
4.3. Совершенствование налоговой системы.
Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Рассмотрев возможные варианты, нами рекомендуется заменить НДС, налог на прибыль организаций и налоги на совокупный доход, включая единый сельхозналог, на налог на выручку от реализации продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом существующую налоговую массу). Целесообразность этого предложения продиктована следующими соображениями:
1. НДС является весьма неудобным для предприятий налогом, к тому же допускающим возможность крупных злоупотреблений.
2. Прибыль главный показатель устойчивости экономики предприятия. Но налог на прибыль предприятиями скрывается, из-за чего государство не в состоянии объективно диагностировать «здоровье экономики», а значит, разрабатывать эффективные программы её развития.
Реализация рекомендуемой меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики. При этом налог с выручки для большинства хозяйствующих субъектов в сельских поселениях будет находиться в пределах 3-15 %, что вполне приемлемо.
Имеются основания полагать, что указанное упрощение налоговой системы является эффективной мерой либерализации экономики.
4.4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.
Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона.
В связи с этим предполагается сначала выравнивание проводить в районе, затем перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что упростит механизм выравнивания.
4.5. Выбор рационального варианта систематизации функций местной власти.
Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.
На основе систематизации функций по содержательному признаку нами разработана модель структуры управления районной администрации, которая, как представляется, позволит лучше организовать работу его персонала. В этом несложно убедиться, сравнив фактическую структуру Администрации Кузнецкого района Пензенской области (рис. 1) с его проектной структурой (рис. 2).
4.6. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.
В России за развитие сельских территорий несут ответственность 4 министерства: Минэкономразвития и торговли РФ, Минрегионразвития РФ, Минздрав и соцразвития РФ и Минсельхоз РФ. Согласно правилам формирования систем управления, подобное распыление функций и размытие ответственности неоправданно. В связи с этим, мы считаем целесообразным сосредоточение функций местного характера в одном органе Министерстве по вопросам местного самоуправления РФ, в которое может быть трансформировано Министерство регионального развития РФ.
4.7. Создание вертикали местного самоуправления.
Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления (в Великобритании Министерство жилищного хозяйства и местного управления, в Японии Министерство по делам местной автономии и т.д.).
4.8. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.
ФЗ № 131 ввел двухуровневое местное самоуправление, чего раньше в России не было никогда. Практика показывает, что чем дальше от селян отделена власть территориально, тем меньше у них возможность влияния на неё.
Районная администрация малодоступна для сельского населения, к тому же выполняет функции государственного управления, в связи с чем её рекомендуется вернуть в систему государственного управления.
Необходимо также учесть, что система государственного управления должна «просматривать все снизу доверху». Обрыв данной системы на уровне региона, как это предусмотрено ФЗ № 131, нецелесообразен.
4.9. Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.
Согласно новому закону, органы местного самоуправления могут быть избраны на срок от 2 до 5 лет. На практике в подавляющем большинстве эти органы выбираются на 5 лет.
Опыт свидетельствует, что сроки избрания должны зависеть от уровня управления. На основе анализа данной проблемы, нами рекомендуется 2-х летний срок выборности сельских администраций. Такой срок избрания в органы местной власти практиковался в России в период рассвета земств. Он обеспечивает высокую активность и прозрачность работы органа власти поселения. Его достаточно и для того, чтобы население смогло объективно оценить деятельность органа местного самоуправления.
Опыт также показывает целесообразность более частой смены руководителей (по данному поводу существует вполне справедливое выражение: «власть должна работать бегом»). Рекомендуемый срок продолжительности пребывания в должности руководителя сельской администрации 10 лет. Связано это с тем, что после такого срока работы у большинства руководителей снижается деловая активность, они становятся менее восприимчивыми к новшествам.
На основе экспертной оценки мы попытались определить возможную эффективность от внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления. Результаты этой оценки показаны в таблице 3.
№ | Результаты |
---|---|
1 | Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти |
2 | Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране |
3 | Повышение активности и эффективности работы органов власти |
4 | Улучшение условий для развития бизнеса |
5 | Активизация деятельности, рост занятости и доходов населения |
6 | Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения |
7 | Гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом |
8 | Формирование гражданского общества |
9 | Активное развитие территорий |
10 | Снижение противоречий между сельскими и районными администрациями, а также главами регионов и мэрами региональных центров |
11 | Рост прозрачности экономики, снижение коррупции |
12 | Снижение социальной напряженности |
13 | Рост бюджетов всех уровней управления |
14 | Снижение оттока кадров из села, притока сельского населения в города |
15 | Повышение качества бизнес-планирования в предприятиях |
16 | Повышение эффективности государственных программ развития экономики |
17 | Уменьшение «головных болей» у органов власти по поводу проблем деревни |
18 | Создание условий для реформы ЖКХ |
19 | Воспитание у населения уважения к законам и к чужой собственности |
В прогнозах оправданна осторожность, особенно в науке. Тем более, учитывая, что в органах власти и научной среде немало оппонентов, не согласных с изложенными выше предложениями. Несмотря на это, мы склонны считать, что рекомендуемая модель местного самоуправления является одной из немногих прорывных социально-экономических технологий, в которых Россия нуждается как никогда. Поэтому мы убеждены в том, что формирование системы местной власти на базе перечисленных принципов обеспечит ускоренное развитие сельских территорий и страны в целом.
Объектом изучения выступает мэрия города Ярославля. Предмет изучения организационная структура мэрии города Ярославля. Тип муниципального образования Предопределяет перечень вопросов местного значения из которого складываются полномочия администрации
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
8386. | Компетенция местной администрации | 12.82 KB | |
Наиболее детально компетенция местной администрации регулируется специальными внутренними положениями об этих органах утверждаемые затем главной местной администрации. Например департамент строительства и архитектуры администрации г. Департамент финансов Администрации г. | |||
1924. | Анализ и формирование организационных структур | 294.75 KB | |
Структурный подход к организации позволяет упорядочить задачи, распределить роли, полномочия и ответственность. Структурированность является свойством любой системы. Элементы системы образуют целое благодаря связям. Структура есть результат процесса организации, итог движения, упорядочение элементов конкретной системы. Структура и система тесно связаны, но отождествлять их нельзя. Структура характеризует конкретную систему со стороны ее строения, | |||
17656. | Анализ организационных структур управления предприятия | 26.23 KB | |
Общая характеристика организации Объектом исследования послужила деятельность и корпоративная культура юридической фирмы ФАРГО. Основные направления деятельности юридической фирмы ФАРГО: В сфере земельных отношений недвижимости инвестиций: - согласование и узаконение самовольно возведенных объектов недвижимости зданий сооружений строений с нарушением установленного действующим законодательством порядка; - согласование и узаконение перепланировки и или капитальных ремонтов жилых и нежилых объектов недвижимости; - согласование и... | |||
9230. | ОСНОВНЫЕ ТИПЫ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ | 7.86 KB | |
Структура управления состоит из элементов и их связей. Элементы это органы управления их подразделения и отдельные работники. Органы управления это группа работников объединенных для выполнения определенных управленческих функций с соответствующим разделением труда между ними. | |||
2123. | ПРОЕКТИРОВАНИЕ ЛИНЕЙНЫХ СООРУЖЕНИЙ НА МАГИСТРАЛЬНОЙ, ЗОНОВОЙ И МЕСТНОЙ СЕТЯХ | 18.48 KB | |
Линейные сооружения наиболее дорогая и громоздкая часть системы электропроводной связи. Затраты на линейные сооружения достигают 50 70 общих капиталовложений на сооружения связи. Поэтому при проектировании линий связи особое внимание должно быть обращено на уменьшение удельного веса расходов по строительству и эксплуатации линии так как это имеет существенное экономическое значение. Требования и нормы предъявляемые к линиям связи вытекают из принципа построения ВУСС и генеральной схемы развития связи страны. | |||
12255. | Анализ организационных коммуникаций на примере деятельности российских фирм | 101.05 KB | |
Так образом эффективные коммуникации являются обязательным условием эффективной работы любой организации. Соответственно грамотное управление персоналом тесно связано с эффективностью коммуникационных процессов в организации. Целью работы является разработка рекомендаций по совершенствованию коммуникаций в условиях организации на основании проведённого анализа формирования организационных коммуникаций и путей их совершенствования. Организационная коммуникация это процесс с помощью которого руководители развивают систему представления... | |||
1137. | Использование различных организационных форм при обучении математике в 3 классе | 110.18 KB | |
Цель исследования: изучение возможности осуществления фронтальной индивидуальной и групповой форм работы на уроках математики в начальных классах и выявление их влияния на развитие личности ребёнка на усвоение им математических знаний и умений на классный коллектив в целом. Структура и объём дипломной работы. Общий объём работы 62 страниц. Очевидно что для классификации различных форм работы на уроке понимания их сущности разработки способов их организации и осуществления использования рационального сочетания фронтальной групповой и... | |||
5343. | Преграды и пути реализации организационных и индивидуальных целей и рекомендации по преодолению преград | 30.85 KB | |
Типы организационных и индивидуальных целей. Установление и согласование целей. Преграды и пути реализации организационных и индивидуальных целей и рекомендации по преодолению преград. Актуальность выбранной темы определяется необходимостью рассмотрения теоретических основ организационных и индивидуальных целей а также для разработки практических рекомендаций для путей реализации организационной структуры управления... | |||
11518. | Разработка методологических, организационных и методических основ диагностики спортивных способностей на примере легкой атлетики | 1.26 MB | |
Подведены итоги изучения внутри и межгрупповой изменчивости признаков дерматоглифики области в которой накоплены огромные материалы представляющие выдающийся интерес для этнической антропологии антропогенеза судебной медицины и других областей знания... | |||
10547. | Організаційних структур | 198.97 KB | |
Лінійнофункціональний організація Основні види традиційних організаційних структур Традиційні форми управління орієнтують на рівномірний поступальний розвиток всіх елементів виробництва і досягнення загальних цілей що випливають із призначення тієї чи іншої виробничої ланки і вирішуваних нею задач. У теорії менеджменту нараховується більше 10 основних типів структур управління але всі їх можна звести до різних модифікацій лінійних функціональних і змішаних лінійнофункціональна секційна й ін. Суть лінійного управління в тому що на чолі... |
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………7
1.1 Статус и полномочия органов местного самоуправления городского округа……………………………………………………………………………….10
1.2 Особенности организационных структур управления муниципальным образованием в России и за рубежом………………………………………..........21
1.3 Алгоритм анализа действующей организационной структуры управления муниципальным образованием……………………………………………………27
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
2.1 Анализ организационной структуры, состава и полномочий органов местного самоуправления в Челябинском городском округе…………………...41
2.2 Анализ организационной структуры и организации деятельности представительного органа местного самоуправления…………………………...42
2.3 Анализ организационной структуры и организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления……………………………..48
2.4 Анализ показателей результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления………………………………………………..63
2.5 Выявление проблем функционирования действующей организационной структуры управления муниципальным образованием………………………….74
ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
3.1 Рекомендации по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием в Челябинском городском округе………………………………………………………………………………..79
3.2 Оценка эффективности мероприятия по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием……………………………………………………………………………………98
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………100
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………………101
ПРИЛОЖЕНИЯ
ПРИЛОЖЕНИЕ А. СТРУКТУРА ОРГАНОВ МСУ…………………………....105
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ ГОРОДА ЧЕЛЯБИНСКА …....................................................................106
ПРИЛОЖЕНИЕ В. СТРУКТУРА АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА …………...107
ВВЕДЕНИЕ
Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.
Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления.
Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом, поселенческом уровне, крайне невелик. В силу всего вышеизложенного муниципальная власть остро нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы в рыночной среде, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти. Подготовка таких кадров требует серьезной работы, в том числе выпуска учебной литературы.
Объектом муниципального управления является организационная структура управления муниципального образования. В качестве субъекта выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные жителями и действующие от их имени.
Предмет муниципального управления - является методика анализа и оптимизации организационных структур управления муниципального образования.
Муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным катализатором. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Термин "городское управление" распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление равно муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и в сельской местности имеет существенные различия, отдельные проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а рассмотрение особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.
В научном смысле муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Это отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.
Основной целью диплома является разработка рекомендаций по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием в Челябинском городском округе.
В соответствии с поставленной целью задачами дипломной работы являются:
1. Ознакомиться со статусом и полномочий органов местного самоуправления городского округа;
2. Сравнить особенности организационных структур управления муниципальным образованием в России и за рубежом;
3. Проанализировать алгоритм анализа действующей организационной структуры управления муниципальным образованием;
4. Проанализировать анализ организационной структуры, состава и полномочий органов местного самоуправления в Челябинском городском округе;
5. Проанализировать анализ организационной структуры и организации деятельности представительного органа местного самоуправления;
6. Проанализировать анализ организационной структуры и организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления;
7. Проанализировать анализ показателей результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления;
8. Выявить проблемы функционирования действующей организационной структуры управления муниципальным образованием;
Для создания дипломной работы использовались книги, журналы, статьи, энциклопедии, сайты.
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
1.1 Статус и полномочия органов местного самоуправления городского округа
Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику в следующем контексте «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается - право населения соответствующей территории решать указанный вопрос, как через прямое волеизъявление, так и через представителей «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным Законом 1995 г., и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 г. обязательным было наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным Кодексом РФ.
Существенно изменен в Федеральном законе 2003 г. статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:
Избирается на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава;
В случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
В случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
Не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1000 чел.).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа.......
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Методичка Федеральный Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
2. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов
- М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2008. – 259 с.
3. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Система муниципального управления в схемах: Учебное пособие.
- М.: «Ось-89», 2007. – 192 с.
4. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Основы муниципального управления: Учебник для вузов - М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006 – 2-е изд., доп. и пепер. – 624 с.
5. Книга одного автора:
Чиркин, В.Е. Система муниципального управления: Учебник. - М.: «Юристь», 2007. – 379 с.
6. Книга одного автора:
Сердюк Н.П. Система государственного и муниципального управления: Рабочая программа дисциплины. - Красноярск: КрасГУ, 2002. - 10 с.
7. Книга одного автора:
Мищенко В.В., Капустян Л.А., Милых Т.Г. Государственное и муниципальное управление: Методические указания по выполнению дипломных проектов. - Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 2007. - 17 с.
8. Книга одного автора:
Лысов О.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие. - СПб.: ГУАП, 2004. - 131 с.
9. Книга одного автора:
Кузнецов В.В. Современные проблемы местного самоуправления и экономики территорий: Текст лекций. - Ульяновск: УлГТУ, 2007. - 121 с.
10. Книга двух авторов:
Гиясова И.В., Кожухина О.Н. Муниципальное управление: Методические указания. - Тамбов: Издательство ТГТУ, 2006. - 24 с.
11. Книга двух авторов:
Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление. Учебник
12. Книга трех авторов:
Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления М.: Дело, 2006. - 256 с.
13. Книга одного автора:
Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: Учебное пособие. - Ульяновск: УлГТУ, 2009. - 127 с.
14. Книга под редакцией:
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. - Москва, Изд-вo Эксклибрис Пресc, 2008. - 321 c.
15. Книга одного автора:
Зюзина Е.Б. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие для вузов. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2008. - 22 с.
16. Книга одного автора:
Бабун Р.В. Введение в специальность: Конспект лекций для специальности "Государственное и муниципальное управление" (специализация - муниципальное управление). - Новокузнецк: РИО НФИ КемГУ, 2003. - 58 с.
17. Книга двух авторов:
Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики: Учеб. пособие / Мoск. обществ. науч. фонд. - М., 2001. - 143 с.: табл. - (Б-кa мeст. самоуправления; Вып. 35). - Библиогр.: с. 143.
18. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Экономика государственного и муниципального сектора: Учебное пособие. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2010. - 172 с.
19. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. История государственного и муниципального управления в России: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гoс. ун-т, 2006. - 219 с.
20. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Государственный и муниципальный сектор экономики в Российской Федерации: Учебник. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2011. - 180 с.
21. Книга трех авторов:
Якунин В., Сулакшин С., Фонарёва Н. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Том 2: Нормативный пакет М.: Научный эксперт, 2009. - 352 с.
22. Книга под редакцией:
Проблемы современного государственного управления в России. Материалы научного семинара / Пoд рeд. В.И. Якунина; Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Выпуск № 3. - М.: Научный эксперт, 2006. - 112 с.
23. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гoс. ун-т, 2007. - 170 c.
24. Книга одного автора:
Хайниш, С. В. Эффективность организационных систем. Из опыта управленческого консультирования. – М.: МНИИПУ, 1997. – 121 с
25. Книга одного автора:
Черепенко, С. В. Повышение эффективности деятельности строительного предприятия на основе рационализации организационной структуры управления: Дис. канд. экон. наук, Спб.. 2006. - 166 с.
26. Книга трех авторов:
Гегедюш, Н.В., Мокеев М.Д., Масленникова Е.Ф. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
27. Книга одного автора:
Федорова, Н. Н. Оценка эффективности организационной структуры управления предприятием в процессе адаптации к рынку / Дис. на соискание ученой степени к.э.н. – Москва 2000. – 201 с.
28. www. chelabinck.ru
29. www. garant.ru
30. www. consultant.ru
31. www. otherreferats.allbest.ru
32. www. cheladmin.ru
33. www. alleng.ru
34. www. sbiblio.com
35. www. gsom.spbu.ru
36. www. orags.narod.ru
37. www. yourlib.net
38. www. revolution.allbest.ru
39. www. chel-edu.ru
40. www. smo74.ru
На правах рукописи
Старченко Елена Николаевна
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР АДМИНИСТРАЦИЙ ГОРОДОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Кемерово 2007
Диссертационная работа выполнена на кафедре муниципального управления Новокузнецкого филиала-института ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет».
Научный руководитель:
Бабун Роальд Владимирович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Сурнин Владимир Сергеевич
кандидат экономических наук, доцент
Афонасова Маргарита Алексеевна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Уральский государственный экономический университет»
Защита диссертации состоится «29» мая 2007г. в 930 часов на заседании диссертационного Совета ДМ 212.088.05 при ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет» по адресу: 650043, г. Кемерово, ул. Ермака, 7.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет».
Общая характеристика работы
Ак туальность темы исследования. Уровень муниципального управления наиболее приближен к населению и является ключевым в системе публичной власти. Проводимая реформа местного самоуправления призвана способствовать улучшению состояния социально-экономической системы городов и повышению на этой основе качества жизни населения. Решение указанных проблем в условиях ограниченности ресурсов предъявляет повышенные требования к их рациональному и эффективному использованию. Качество управленческой работы на муниципальном уровне приобретает особую значимость и влияет на развитие всей страны.
Ключевую роль в системе органов местного самоуправления играет местная администрация, деятельность которой в значительной мере определяет эффективность функционирования социально-экономической системы города. В свою очередь, одним из факторов, влияющих на эффективность работы местной администрации, является ее организационная структура.
Практика построения организационных структур администраций городов основывается, чаще всего, на эмпирических подходах. Локальные изменения в организационных структурах администраций происходят довольно часто. Тем не менее, в настоящее время организационным структурам большинства администраций городов присущи крупные недостатки. Одним из наиболее распространенных недостатков является перегрузка главы администрации необходимостью решения множества текущих стыковых вопросов. Отраслевые подразделения администраций являются, своего рода, ведомственными монополистами, занимающимися лоббированием интересов собственных муниципальных предприятий и учреждений и препятствующим формированию конкурентной среды при оказании муниципальных услуг. Во многих городах отсутствуют программно-функциональные структурные подразделения, что свидетельствует о невнимании к решению долгосрочных задач социально-экономического развития города.
В литературных источниках вопросы построения организационных структур муниципальных администраций освещены недостаточно полно. Классификация функций местных администраций носит, как правило, отраслевой характер, в соответствии с которым перечисляются задачи администрации по управлению отдельными сферами муниципальной деятельности, а конкретные функции в этих сферах сводятся к упоминанию того, что администрация – это исполнительно-распорядительный орган.
Распространенной является точка зрения, согласно которой разработка практически значимых рекомендаций по данному вопросу вообще невозможна, поскольку ситуация в каждом городе уникальна и неповторима. По нашему представлению, некоторые общие закономерности при построении организационных структур администраций городов все же существуют,. Данные положения обусловили актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Значительный вклад в разработку вопросов теории, методологии и практики управления муниципальным образованием внесли О.Б. Алексеев, Е.Г. Анимица, Р.В. Бабун, А. Г. Воронин, В.Б. Зотов, Л.А. Калиниченко, А.Д. Леванов, В.А. Логачев,
З.З. Муллагалеева, А.Ю. Нестеров, В.Е. Рохчин, В.С. Сурнин, В.Г. Чуркин,
В.А. Шабашев, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и многие другие.
Принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур администраций городов затрагиваются в работах таких авторов, как Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, Р.В. Бабун, А.Г. Воронин,
В.Б. Зотов, В.В.Иванов, Л.А. Калиниченко, А.Н. Коробова, А.В. Кулагин,
И.И. Курьянов, Н.Ф. Лукьянова, А.Ю. Нестеров, Б.А. Райзберг, Н.С. Субочев, М.В. Талан, В.Г. Чуркин, В.А. Шабашев, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и других.
Однако, многие вопросы, связанные с построением организационных структур местных администраций, проработаны недостаточно и нуждаются в дальнейшем исследовании.
Объектом исследования являются организационные структуры администраций городов (в основном, отнесенных к разряду крупных городов).
Предметом исследования является совершенствование организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления и возникающие при этом управленческие отношения.
Цель диссертационной работы: разработка теоретических и методических положений по вопросам построения организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью исследования определены следующие задачи:
- Исследовать и уточнить классификацию функций администрации города, раскрыть механизмы их реализации в организационной структуре.
- Исследовать принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур; разработать методику сравнительного анализа организационных структур администраций различных городов.
- Провести исследование организационных структур администраций российских городов на примере городов Сибири и Дальнего Востока, а также зарубежных городов, выявить их достоинства и недостатки.
- Исследовать влияние реформы местного самоуправления и административной реформы на изменение функций органов местного самоуправления, и на построение организационных структур администраций городов.
- Разработать модель организационной структуры администрации города на основе предложенной классификации функций администрации и принципа разделения властных и хозяйственных функций.
- Адаптировать разработанную модель организационной структуры администрации для конкретного города (на примере
г. Новокузнецка).
Область исследования: Содержание диссертации соответствует паспорту специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (п. 5.16. «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления»).
Теоретическая и методологическая основа исследования. В ходе исследования использовались труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, российское законодательство, муниципальные правовые акты городов и другие официальные материалы. Решение поставленных задач осуществлялось на основе общих положений системного и ситуационного подходов, структурно-функционального и процессного подходов с использованием методов сравнительного, факторного анализа, метода группировки, а также методов социологических исследований.
Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты, статистические сборники, методическая, научная, учебная и справочная литература, а также материалы сети Интернет и информационной сети Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ).
Наиболее существенные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна:
- Предложена не существовавшая ранее процессная классификация функций администрации города, позволяющая организационно отделить процессы планирования и нормативно-правового регулирования от процессов организации оказания муниципальных услуг и управления местными ресурсами:
- планово-прогнозная функция, которая заключается в выработке муниципальной политики, разработке администрацией программ социально-экономического развития города, представлении их на рассмотрение и утверждение представительного органа муниципального образования;
- нормативно-правовая функция, которая заключается в разработке и принятии (в пределах своей компетенции) или представлении на рассмотрение и утверждение представительного органа различных муниципальных правовых актов;
- функция распоряжения местными ресурсами (территорией, муниципальным имуществом, финансовыми, материально-техническими и экологическими ресурсами);
- функция организации и контроля исполнения муниципальных услуг на территории города - предназначена для управления отдельными отраслевыми сферами муниципальной деятельности.
- Разработана методика сравнительного анализа организационных структур различных городов, включающая в себя следующие составляющие:
- разработка системы индикаторов сравнительной оценки организационных структур администраций городов;
- определение значений индикаторов оценки организационных структур для сравниваемых городов;
- сопоставление полученных значений индикаторов по определенному городу с их оптимальными значениями;
- сравнение полученных значений индикаторов по ряду городов между собой.
Индикатор (лат. «указатель») – элемент, отображающий ход процесса или состояние объекта наблюдений, его качественные либо количественные характеристики. Для проведения сравнительной оценки предложены следующие индикаторы:
- доля структурных подразделений администрации города от их общего количества, охваченных крупными блоками, ориентированными на целостное восприятие соответствующих сфер управления;
- степень отклонения от нормы управляемости (в первую очередь на уровне главы администрации и его первого заместителя);
- количество структурных подразделений администрации, выполняющих одновременно как властные, так и хозяйственные функции и имеющих статус юридического лица;
- наличие или отсутствие в организационной структуре администрации города программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования.
- Сформулирована реинжиниринговая стратегия реформирования организационных структур администраций городов, отличная от используемой в настоящее время стратегии локальных изменений (эволюционной стратегии). Реинжиниринговая стратегия предусматривает кардинальное изменение не только организационной структуры, но и технологии работы местной администрации на основе принципа разделения властных и хозяйственных функций.
- Разработана качественно новая модель организационной структуры администрации города для условий использования реинжинирингового подхода, имеющая три ступени:
- первая ступень – включает подразделения, занимающиеся формированием муниципальной политики, ее нормативно-правовым обеспечением, разработкой программ социально-экономического развития территории;
- вторая ступень – подразделения, выполняющие функцию обеспечения реализации муниципальной политики важнейшими местными ресурсами;
- третья ступень - отраслевые структурные подразделения, занимающиеся организацией оказания муниципальных услуг, реализующих цели и задачи муниципальной политики в соответствующей сфере.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Теоретическое значение диссертационной работы состоит в том, что результаты проведенного исследования расширяют научные представления по вопросу формирования организационных структур местных администраций. Использование процессного и структурно-функционального подходов, а также принципа разделения властных и хозяйственных функций применительно
к администрации города позволяет преодолеть имеющиеся недостатки при построении ее организационной структуры.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается
в том, что его результаты могут быть использованы:
- при разработке организационных структур администраций городов
(в диссертационной работе проведена адаптация предлагаемой модели организационной структуры администрации к условиям г. Новокузнецк); - для оценки эффективности организационных структур администраций городов;
- в учебном процессе вузов по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические и практические результаты исследования докладывались на 7 научно-практических конференциях различного уровня и Всероссийском форуме молодых ученых, на семинарах аспирантов и соискателей экономического факультета НФИ ГОУ ВПО «КемГУ», а также на учебно-методических семинарах кафедры муниципального управления НФИ ГОУ ВПО «КемГУ». Результаты проведенного исследования были рекомендованы к практическому использованию на семинаре глав городов Сибири и Дальнего Востока «Актуальные проблемы социально-экономического развития городов
и вопросы муниципального управления», проходившего в рамках XIX Общего собрания Ассоциации Сибирских и дальневосточных городов. Основные выводы и положения диссертационной работы были использованы при разработке концепции социально-экономического развития г. Новокузнецка
до 2017г. Также результаты исследования применяются на кафедре муниципального управления НФИ ГОУ ВПО «КемГУ» при изучении учебных дисциплин «Муниципальный менеджмент» и «Система управления городом».
Публикации по теме исследования. Основное содержание, выводы, рекомендации и предложения, обоснованные в диссертационной работе, отражены в 11 работах, написанных лично автором и в соавторстве, общим объемом 3 п.л., в том числе 1,2 п.л. авторских.
Структура диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-методологические основы формирования организационных структур администраций городов
1.1 Администрация города в системе муниципального управления
1.2 Классификация функций администрации города
1.3 Принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур администраций городов
Глава 2 Исследование организационных структур администраций городов и направления их реформирования
2.1 Методика анализа организационных структур администраций городов
2.2 Анализ организационных структур администраций сибирских и дальневосточных городов
Глава 3 Реинжиниринг организационных структур администраций городов в современных условиях
3.1 Трансформация функций администраций городов в современных условиях
3.2 Модель организационной структуры администрации города
3.3 Разработка организационной структуры администрации
г. Новокузнецк
Заключение
Список используемых источников
Приложения
Диссертационная работа выполнена на 154 страницах, содержит 12 таблиц, 24 рисунка, список использованных источников из 159 наименований, 17 приложений.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ,
ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
Разработана «процессная» классификация функций администрации города.
В диссертационной работе был проведен анализ законодательной базы и уставов различных городов, а также иных литературных источников. Анализ показал, что практически все организационные структуры администраций выстраиваются по отраслевому (функциональному) признаку (в соответствии с п.8 ст.37 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Других классификаций функций местных администраций (кроме как по компонентам менеджмента – по общим функциям управления) в литературе выявлено не было. Классификация функций по компонентам менеджмента не применима для построения организационных структур администраций городов, так как в своей деятельности каждое структурное подразделение администрации осуществляет весь набор общих функций управления. Отраслевая классификация функций при построении организационной структуры местной администрации не дает возможности организационного отделения процессов планирования и нормативно-правового регулирования от процессов организации оказания муниципальных услуг и управления местными ресурсами, что содержит в себе крупный резерв повышения эффективности работы администрации. Это явилось главным основанием для разработки новой классификации функций местной администрации.
Предлагаемая процессная классификация функций местной администрации, включает в себя:
- планово-прогнозную функцию;
- нормативно-правовую функцию;
- функцию распоряжения местными ресурсами;
- функцию организации исполнения муниципальных услуг.
Разработана методика сравнительного анализа организационных структур различных городов.
Данная методика предполагает использование системы индикаторов для оценки организационных структур администраций городов, определение их значений, а затем сравнение полученных значений индикаторов по определенному городу с их оптимальными значениями и со значениями индикаторов по ряду других городов.
Исследование критериев оценки эффективности организационных структур, разработанных разными авторами, показало, что практически все авторы в качестве критериев определяют соответствие тем или иным принципам формирования организационных структур. Однако, границы практического использования той или иной системы критериев затруднены в силу отсутствия соответствующей информации или сложности ее получения. Задача выбора критериев эффективности усложняется в случае необходимости сравнения организационной структуры администрации конкретного города с организационными структурами других городов.
В связи с этим, предложена система индикаторов оценки организационных структур администраций городов:
- Доля структурных подразделений администрации города, охваченных крупными блоками, ориентированными на целостное восприятие соответствующих сфер управления (экономической, городского хозяйства, социальной, административной). При этом, достигается экономия времени главы администрации за счет разгрузки его от решения множества текущих вопросов как минимум на 10 - 20 %; уменьшается напряженность принятия управленческих решений; повышается надежность системы в целом за счет обеспечения единства действий подразделений, входящих в соответствующие блоки. Значение данного индикатора должно быть максимально приближено к 100% (все подразделения входят в соответствующие блоки).
- Отклонение от нормы управляемости (в первую очередь на уровне главы администрации и его первого заместителя) - норма управляемости, которую дает теория менеджмента, равна семи структурным единицам. В работе, с учетом личностного фактора, принято допущение о целесообразности непосредственного подчинения главе не более 9-11 структурных единиц.
Анализ потенциальных взаимосвязей руководителя и подчиненных, проведенный по нижеуказанной формуле, показал стремительный рост их числа и сложности с каждым очередным подчиненным (таблица 1).
С = n ,
где С – число потенциальных связей;
n – численность работников, ответственных перед руководителем.
Превышение нормы управляемости рассматривается как серьезный недостаток в построении организационной структуры; при этом у главного руководителя не остается времени для решения перспективных, стратегических задач управления.
Таблица 1 – Число потенциальных связей при различной численности подчиненных
Численность подчиненных
у одного руководителя | Число потенциальных взаимосвязей |
1 | 1 |
2 | 6 |
3 | 18 |
4 | 44 |
5 | 100 |
6 | 222 |
7 | 490 |
8 | 1080 |
9 | 2376 |
10 | 5210 |
… | … |
- Количество структурных подразделений администрации, выполняющих одновременно как властные, так и хозяйственные функции и имеющих статус юридического лица. Значение данного индикатора должно стремиться к нулю.
Как правило, ряд структурных подразделений администраций городов по характеру своей деятельности приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности, выполняют функции заказчиков муниципальных услуг, заключают хозяйственные договоры с их исполнителями, выполняют другие хозяйственные функции. В соответствии с этим они наделяются статусом юридического лица. В то же время, они являются органами власти, формирующими муниципальную политику, наделенными нормативно-правовыми функциями и устанавливающими правила деятельности в своей сфере. Они же являются и контролерами соблюдения установленных правил.
Главным направлением совершенствования организационных структур администраций городов, предложенным в диссертационной работе, является организационное отделение процессов планирования и нормативно-правового обеспечения от ресурсного обеспечения муниципальной деятельности и от процессов непосредственной организации предоставления муниципальных услуг, т.е. разделение властных и хозяйственных функций. При этом устанавливается строгая договорная ответственность заказчиков и конкретных исполнителей муниципальных услуг перед администрацией города, разрушается ведомственный монополизм отраслевых структурных подразделений администрации и создаются условия для формирования конкурентной среды при исполнении услуг. Повышение качества исполнения отдельных муниципальных услуг в конечном итоге оказывает положительное воздействие на качество жизни населения в целом.
- Наличие программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования. Значение данного индикатора: либо есть, либо нет. Оптимальным значением является наличие такого структурного подразделения.
Организационные структуры администраций городов, как правило, являются линейно-функциональными. В их основе лежит сочетание отраслевых подразделений, осуществляющих основные внешние функции администрации (в данном случае – организация оказания муниципальных услуг), и функциональных подразделений, обеспечивающих работу администрации. Такие структуры могут эффективно действовать только при выполнении редко меняющихся, однотипных функций. Но в современных быстро меняющихся условиях необходимы структуры, специально ориентированные на инновации, на решение задач перспективного развития территории. Отсутствие программно-функциональных структур является свидетельством невнимания к постановке стратегических целей и решению долгосрочных задач социально-экономического развития города.
Указанные индикаторы позволяют дать оценку организационной структуры администрации уже в процессе управления социально-экономической системой города. Кроме того, они просто измеряемы (соответствующая информация для их применения доступна) и позволяют сопоставлять организационные структуры администраций различных городов.
При сопоставлении значений индикаторов в каждом конкретном городе с их идеальными значениями предлагается использовать следующий алгоритм анализа организационных структур (рисунок 2).
При проведении анализа организационных структур администраций российских городов были обработаны данные, полученные из 32 городов. Все города были распределены по группам в зависимости от численности населения с учетом классификации, принятой в экономической географии.
Анализ позволил выявить типичные недостатки, среди которых:
- В большинстве городов норма управляемости для главы администрации превышена (в 66 % городов); превышение нормы в 2 раза
и более отмечено в 7 городах (в 22 % от общего числа исследуемых городов).
В то же время было выявлено недоиспользование на фоне перегрузки главы администрации потенциала такой должности, как первый заместитель главы. - В большинстве городов уровень блочности в управлении отдельными сферами муниципальной деятельности незначителен, за исключением управления социальной сферой: в 10 % исследуемых городов блочность полностью отсутствует; в 50 % городов доля структурных подразделений, охваченных крупными блоками составляет 25 %; в 33 % городов – 50 %; лишь
в 10 % городов – 75 %. - Совмещение выполнения отдельными структурными подразделениями городских администраций властных функций и непосредственной хозяйственной деятельности (наличие в структуре администрации подразделений со статусом юридического лица). Из 20 городов, представивших информацию по данному вопросу, в наибольшем количестве городов статус юридического лица имеют органы по управлению образованием (100%), социальной защитой (95%), культурой (90%), здравоохранением, физкультурой и спортом (по 55%), архитектурой и градостроительством (45%).
- Отсутствие в большинстве городов специализированных программно-функциональных подразделений, занимающихся стратегическим планированием.
Сравнение полученных значений индикаторов с их значениями по другим городам позволяет выявить общие тенденции существующей практики построения организационных структур администраций; определить положение определенного города на фоне других городов; сравнить основные результирующие показатели определенного города с показателями городов, использующих прогрессивный опыт при построении организационных структур администраций.
Сформулирована реинжиниринговая стратегия реформирования организационных структур администраций городов наряду с существующей стратегией локальных изменений (эволюционной стратегией).
Определено, что при реформировании организационных структур местных администраций возможно использование двух стратегий: эволюционной и реинжиниринговой.
Эволюционная стратегия заключается в частичном изменении отдельных количественных и качественных характеристик организационной структуры, в том числе: формирование в структуре администрации наряду с линейно-функциональными программно-функциональных структурных подразделений; оптимизацию уровней управления; соответствие норме управляемости при построении; повышение блочности управления и др. Реализация эволюционной стратегии реформирования не позволяет решить проблемы, вызванные совмещением выполнения отраслевыми структурными подразделениями администрации города властных и хозяйственных функций, так как не меняет технологию работы администрации города.
Реинжиниринговая стратегия реформирования ориентирована на коренную перестройку процессов управления и организационной структуры администрации. Основное отличие реинжиниринговой стратегии реформирования от эволюционной стратегии заключается в разделении выполнения структурными подразделениями администрации властных и хозяйственных функций. Указанная стратегия приобретает особую значимость в свете проводимых в стране административных реформ, а также в условиях реформирования местного самоуправления.
Рисунок 2 - Алгоритм анализа организационных структур администраций городов
Разработана модель организационной структуры администрации города при реализации реинжиниринговой стратегии реформирования.
На основе предложенной в диссертационной работе классификации функций, выполняемых местными администрациями, а также, опираясь на принцип разделения властных и хозяйственных функций, разработана качественно новая функциональная схема администрации города. Существующая и предлагаемая функциональные схемы показаны на рисунках 3, 4 соответственно.
Главной отличительной особенностью предложенной функциональной схемы является разделение функций администрации на три ступени:
- первая ступень – включает в себя подразделения, занимающиеся выработкой муниципальной политики, разработкой программ социально-экономического развития города, нормативно-правовым обеспечением деятельности всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования;
- вторая ступень – подразделения, выполняющие функции по распоряжению важнейшими местными ресурсами;
- третья ступень – отраслевые структурные подразделения, занимающиеся организацией и оперативным контролем предоставления муниципальных услуг, реализующих цели и задачи муниципальной политики.
Каждая ступень наделена только ей присущим и непересекающимся набором функций.
Таким образом, разработка предлагаемой функциональной схемы администрации города, по сути, представляет собой проведение реинжиниринга организационной структуры администрации, а также процессов принятия и исполнения управленческих решений. Опираясь на предлагаемую функциональную схему администрации города, разработана качественно новая модель администрации города, включающая в себя три ступени (рисунок 5). Главной отличительной особенностью указанной модели является разделение властных и хозяйственных функций.
Первая ступень администрации города состоит из следующих функциональных подразделений: службы социально-экономического развития, архитектуры, градостроительства и землеустройства, правового обеспечения, обеспечения общественной безопасности, административная служба. По сравнению с существующими аналогичными по названию структурными подразделениями администраций городов служба социально-экономического развития и служба правового обеспечения должны быть существенно усилены.
Служба социально-экономического развития осуществляет функции по анализу социально-экономического положения города; выработке муниципальной политики и стратегии социально-экономического развития города; нормативно-правовому регулированию в пределах своей компетенции; контролю за деятельностью по организации оказания муниципальных услуг и управлению финансовыми, материально-техническими, экологическими ресурсами, муниципальным имуществом в пределах своей компетенции.
Рисунок 3 – Существующая функциональная схема администрации города
Рисунок 4 – Предлагаемая функциональная схема администрации города
Служба территориального развития осуществляет функции по формированию градостроительной и земельной политики на территории города; контролю за использованием и охраной земель, за соблюдением законодательства о градостроительстве и землеустройстве; подготовке проектов нормативных и иных правовых актов по вопросам своей компетенции.
Служба правового обеспечения осуществляет функции по подготовке нормативно-правовых актов и работе с представительным органом местного самоуправления в части нормотворческой функции; юридической защите интересов администрации города; координации и оказании помощи в нормативно-правовой деятельности всех структурных подразделений администрации.
Административная служба осуществляет функции (они являются достаточно многообразными, поэтому их объединение под единым названием носит условный характер) в двух сферах:
- работа с населением, органами территориального общественного самоуправления, общественными и иными организациями, средствами массовой информации; организация взаимодействия администрации с представительным органом местного самоуправления, с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, их союзами и ассоциациями;
- обеспечение функционирования самой администрации (аппарат администрации).
Служба обеспечения общественной безопасности выполняет участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне и др.
На второй ступени администрации города располагаются органы по управлению финансами, имуществом, материально-техническими и экологическими ресурсами и территорией города.
Финансовый орган администрации города условно подразделяется на два блока, первый из которых занимается финансовым планированием, располагается на первой ступени и входит в состав службы социально-экономического развития; второй – находится на второй ступени и ведет реестр бюджетных расходов, обеспечивает казначейское исполнение бюджета и наделение финансовыми ресурсами распорядителей бюджетных средств.
Орган по управлению муниципальным имуществом также разделен на два блока: первый – находится на первой ступени, непосредственно входит в службу социально-экономического развития, является ответственным за формирование муниципальной политики в имущественной сфере; второй – находится на второй ступени, ведет реестр муниципального имущества и осуществляет практическое распоряжение им.
Рисунок 5 – Модель организационной структуры администрации города
Орган управления материально-техническими ресурсами осуществляет централизованное обеспечение организаторов оказания муниципальных услуг, а также аппарат администрации важнейшими материально-техническими ресурсами, заключает на конкурсной основе контракты на их закупку, ведет реестр закупок.
Орган управления территорией осуществляет ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, мониторинг объектов градостроительной деятельности, подготовку необходимых материалов и документов для принятия решений в области градостроительства и использования земель, выполнение землеустроительных работ на платной основе.
Орган по управлению экологическими ресурсами осуществляет изучение состояния окружающей среды города, формирование банка данных об источниках и объемах ее загрязнения, о состоянии природных ресурсов и их использовании, об объемах образующихся, утилизируемых и складируемых отходов и др.
Подразделения третьей ступени администрации города создаются по сферам деятельности, по которым в соответствии с Федеральным законом на местную власть возлагаются соответствующие полномочия, а также по вопросам, переданным органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных полномочий. Состав этих структурных подразделений может изменяться в зависимости от размеров и специфики конкретного города. В отличие от существующих отраслевых подразделений, они не имеют планово-прогнозных и нормативно-правовых функций.
Такое построение организационной структуры администрации города обеспечивает отделение органов, осуществляющих планирование и нормативно-правовое регулирование, от органов, которые функционируют в соответствии с установленными нормативами, что позволяет устранить ведомственный монополизм в соответствующих сферах; повышается эффективность управления муниципальным имуществом за счет создания его комплексного балансодержателя; обеспечивается экономия бюджетных средств за счет централизации закупки материально-технических ресурсов..
Эффективность организационных структур администраций городов может быть оценена через конечный результат деятельности администрации – повышение качества жизни населения. Однако установление прямой корреляционной зависимости между организационной структурой и качеством жизни населения не представляется возможным ввиду многогранности самого понятия качества жизни и наличия множества влияющих на него разнонаправленных факторов. Организационная структура администрации является лишь одним из таких факторов. Кроме того, на эффективность деятельности администрации большое влияние оказывает человеческий фактор, в первую очередь, личность главы администрации. При самой совершенной организационной структуре и недостаточно квалифицированном главе администрации она будет работать неэффективно и наоборот, грамотный глава администрации способен существенно улучшить ее работу при любой организационной структуре, хотя он неизбежно займется и ее улучшением. Таким образом, связь между организационной структурой администрации и качеством жизни населения является лишь опосредованной.
Представляется наиболее обоснованным оценивать эффективность реформирования организационных структур администраций городов через улучшение отдельных компонентов качества жизни, зависящих от местных условий и определяемых качеством предоставления жителям конкретных муниципальных услуг. При этом совершенствование организационной структура администрации лишь создает предпосылки , но само по себе не гарантирует повышения качества муниципальных услуг, т.к. и здесь большую роль будут играть исходное состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, а также личные качества организаторов и конкретных исполнителей услуг. Тем не менее, при более совершенной организационной структуре задачи повышения качества муниципальных услуг могут решаться более эффективно.
Адаптация разработанной модели организационной структуры администрации для г. Новокузнецка.
Осуществлена адаптация реинжиниринговой стратегии реформирования организационных структур, к условиям г. Новокузнецка (рисунок 6).
Рисунок 6 – Предлагаемая схема организационной структуры
Администрации г. Новокузнецка
- Старченко, Е.Н. Трансформация организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления [Текст] /Е.Н. Старченко // Вестник университета (Государственный университет управления) . – 2006. - №4 (20). – С. 175-181.
- Старченко, Е.Н. Организационные структуры органов городского самоуправления [Текст] / Е.Н Старченко // Материалы XL Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс», Новосибирск, 2002. – С.111-112.
- Бабун, Р.В. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н. Старченко // Городское управление. – 2003. - №5. – С. 27-42.
- Старченко, Е.Н. Совершенствование организационных структур управления администраций городов [Текст] / Е.Н Старченко // Материалы XLI Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс», Новосибирск, 2003. – С.243-244.
- Бабун, Р.В. Организационные структуры местных администраций как фактор эффективного управления территориями [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Труды III Всероссийской научно-практической конференции «Антикризисное управление: производственные и территориальные аспекты», Новокузнецк, 2003. – С. 163-166.
- Старченко, Е.Н. Совершенствование организационных структур органов местного самоуправления [Текст] / Е.Н Старченко // Наука и образование: Материалы Всероссийской научной конференции (20-21 февраля 2003г.): В 4ч./ Кемеровский государственный университет Беловский институт (филиал). – Белово: Беловский полиграфист, 2003.- ч.4. – С.259-261.
- Бабун, Р.В. Повышение эффективности организационных структур органов местного самоуправления [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Финансово-экономическая самодостаточность регионов: опыт, проблемы, механизм обеспечения», Кемерово, 2003.- С.147-149.
- Старченко, Е.Н. Организационные структуры управления местной администрации как один из факторов эффективного управления социально-экономическими процессами городов [Текст] / Е.Н Старченко // Наука и образование: материалы V международной научной конференции. – Белово: Беловский институт (филиал) КемГУ, 2004.
- Бабун, Р.В. Совершенствование организационных структур управления администрации городов [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Социально-экономические преобразования в России: сборник научных трудов. Выпуск 3. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. – С.168-174.
- Старченко, Е.Н. Совершенствование организационных структур местных администраций как фактора эффективного управления муниципальным образованием [Текст] / Е.Н Старченко // Сборник научных трудов по материалам региональной научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы совершенствования управленческой деятельности: теория и опыт», Новосибирск, 2004. – С.56-58.
- Бабун, Р.В. Функции и организационные структуры администраций городов в условиях реформ [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Вестник КемГУ. – 2005. - №3. – С. 120-124.