Нормативно-правовые основы предоставления социальной помощи населению. Социальная защита населения на муниципальном уровне Формирует механизм оказания адресной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам
Проблемы социальной защиты и социальной поддержки отдельных групп населения
Социальная защита представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным граж
данам равные права и условия для труда, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям - преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех формах.
Социальная поддержка - это временные или постоянные меры адресной поддержки отдельных категорий граждан в кризисной ситуации.
Социальная защита и социальная поддержка граждан являются прерогативой государства. Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции муниципальных районов и городских округов в данной сфере только опеку и попечительство и к компетенции поселений - оказание содействия в установлении в соответствии с федеральными законами опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Однако основную часть забот по социальной поддержке граждан традиционно осуществляют органы местного самоуправления в качестве государственных полномочий. Как наиболее близкие к населению, органы местного самоуправления лучше знают конкретные условия жизни отдельных граждан и могут выполнять функции социальной поддержки более эффективно. В связи с недостаточностью государственного финансирования местные бюджеты несут существенную долю затрат по социальной поддержке населения.
Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения показаны на рис. 5.5.1.
Формы социальной поддержки
Денежные пособия Помощь Льготы Субсидии Компенсации в натуральной (скидки) (целевые средства (возмещение форме (продукты, при оплате для оплаты некоторых одежда) ряда услуг услуг) расходов) Рис. 5.5.1. Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения
Муниципальная политика в области социальной защиты и социальной поддержки населения представляет собой реализацию собственных и переданных (федеральных и региональных) государственных полномочий по организации комплекса мероприятий, направленных на предохранение отдельных уязвимых групп населения и граждан от попадания в зону крайнего социального неблагополучия. Формирование и реализация местной политики в области социальной поддержки населения осуществляются в рамках адресной помощи конкретным группам и слоям населения, отдельным гражданам.
Критерии и механизмы оказания социальной поддержки на муниципальном уровне
К основным критериям для оказания социальной поддержки отдельным категориям граждан на муниципальном уровне относятся следующие.
1. Низкий уровень материальной обеспеченности. Если размер душевого дохода человека (семьи) ниже определенного законодательно установленного нормативного значения, этот человек (семья) нуждается в социальной поддержке. Нормативное значение душевого дохода определяется ценой потре
бительского набора, характеризующего прожиточный минимум в расчете на одного члена семьи (или одиноко проживающего гражданина) для данного периода развития общества. Состав, структура и стоимость этого набора меняются в соответствии с изменениями общепринятых жизненных стандартов.
2. Нетрудоспособность, следствием которой является невозможность самообслуживания.
3. Утрата жилища и имущества.
Нетрудоспособные о. CD I О с; оз о CQ I I CD Малоимущие Попавшие в экстремальные ситуации
Граждане, находящиеся на попечении государства (в домах престарелых, инвалидов и т.д.)
^ CD CD Q_ LD CD
Пострадавшие при чрезвычайных ситуациях (пожары, наводнения, землетрясения, радиационное воздействие и др.)
Для каждой из перечисленных категорий государством разрабатываются специфические программы социальной защиты, а на местном уровне - программы социальной поддержки.
Социальная защита и социальная поддержка населения эффективна на основе применения программного подхода. Можно выделить два вида программ: объектные (рассчитанные на определенную социальную группу населения) и проблемные (рассчитанные на решение какой-то социальной проблемы, например ликвидацию последствий аварии на Чернобыльской АЭС).
Для реализации муниципальной политики в сфере социальной поддержки населения в муниципальных образованиях создаются различные учреждения социального обслуживания, а в структуре местных администраций - органы (отделы, комитеты, департаменты) социальной защиты. Структура этих органов и учреждений зависит от финансовых возможностей муниципального образования, сложившейся системы управления, наличия необходимых специалистов. Она представлена рис. 5.5.3.
Рис. 5.5.3. Субъекты социальной поддержки населения в муниципальном образовании. Примечание: муниципальные службы пенсионного обеспечения в настоящее время переданы в ведение Пенсионного фонда РФ
Основную организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальных услуг осуществляют муниципальные центры социального обслуживания. Они призваны выявлять граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определять необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивать их предоставление. При муниципальных центрах могут создаваться цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, магазины, торгующие по льготным ценам, и т. д.
Ниже рассмотрены основные направления деятельности муниципальных органов управления и учреждений социальной защиты населения.
Муниципальная поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов
Федеральный перечень социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам, включает:
Услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания (материально-бытовые услуги, услуги по организации питания, быта, досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, услуги, связанные с социально-трудовой реабилитацией, правовые услуги и т. п.);
Услуги, предоставляемые на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам, нуждающимся в посторонней помощи вследствие частичной утраты способности к самообслуживанию (услуги по организации питания, быта
Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой
и досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, содействие в трудоустройстве и т. п.).
Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемым органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности. При этом социальное обслуживание осуществляется при условии добровольного согласия граждан пожилого возраста и инвалидов на получение социальных услуг, за исключением случаев, предусмотренных законом.
В соответствии с Федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» органы местного самоуправления:
Определяют условия капитального ремонта жилых помещений, принадлежащих инвалидам Великой Отечественной войны, за счет средств местных бюджетов;
Определяют условия первоочередного получения местных строительных материалов инвалидами Великой Отечественной войны для жилищного строительства;
Бесплатно предоставляют жилые помещения в муниципальном жилищном фонде в первую очередь инвалидам Великой Отечественной войны (инвалидам войны I группы вне очереди);
Обеспечивают реализацию других мер социальной поддержки инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов боевых действий на территориях других государств, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств и других групп ветеранов.
Инвалиды освобождаются от арендной платы за землю и помещение для хранения средств передвижения, имеющихся в их личном пользовании. Они имеют право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным Правительством РФ. Органы местного самоуправления с участием общественных объединений инвалидов определяют порядок и основания социально-бытового обслуживания инвалидов.
Муниципальная поддержка семьи, материнства и детства
Деятельность органов местного самоуправления в этой сфере предполагает их участие в решении следующих государственных задач:
Обеспечение условий для преодоления негативных тенденций и стабилизации материального положения семей, уменьшение бедности и увеличение помощи малоимущим семьям;
Улучшение охраны здоровья семьи;
Увеличение помощи семье в воспитании детей;
Содействие обеспечению равных прав женщин на рынке труда;
Поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций;
Развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений социального обслуживания, доступных для всех типов семей; поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах.
Система муниципального управления
Органы местного самоуправления:
Стимулируют развитие сети дошкольных учреждений различных форм собственности, а также внешкольных учреждений, летних оздоровительных лагерей;
Создают органы опеки и попечительства, осуществляют первичный учет детей, оставшихся без попечения родителей, в целях передачи детей на воспитание в семью, под опеку (попечительство) или в приемную семью, а при отсутствии такой возможности - в учреждения всех типов для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей;
Исходя из установленных норм материального обеспечения, выделяют па приемного ребенка (детей) денежные средства по фактически сложившимся ценам в данном регионе. Денежные средства выделяются приемным семьям на отопление, освещение, текущий ремонт жилья, приобретение мебели и оплату услуг бытового обслуживания. Для приобретения продуктов питания приемная семья прикрепляется органом местного самоуправления непосредственно к базам, магазинам, снабжающим образовательные учреждения;
Осуществляют необходимые организационные меры, обеспечивающие предоставление льгот семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, по получению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства;
Обеспечивают детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенных попечительства родителей, по достижении 18 лет жилыми помещениями вне очереди по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору.
В соответствии с Федеральным законом 2003 г. все перечисленные функции (за исключением опеки и попечительства) следует рассматривать как государственные полномочия.
Муниципальная поддержка лиц, оказавшихся в критических ситуациях
К числу таких лиц относятся лица без определенного места жительства, беженцы и вынужденные переселенцы, лица, лишившиеся кормильца, погорельцы и другие граждане, нуждающиеся в срочной социальной помощи. Для ее осуществления в муниципальных образованиях создаются отделения срочной социальной помощи.
Услуги отделений или муниципальных центров социального обслуживания включают в себя оказание разовых услуг остро нуждающимся гражданам, содействие в предоставлении временного жилого помещения, обеспечение одеждой, обувью, оказание материальной помощи и т. п.
Услуги, предоставляемые в полустационарных условиях, т. е. в отделениях дневного (ночного) пребывания, в том числе для лиц без определенного места жительства, могут включать услуги по организации питания, быта, досуга, социально-медицинские услуги и т. п.
Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность за обеспечение его качества и доступности, за развитие муниципального
Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой
сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также обеспечивают контроль над соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторах социального обслуживания. Они предоставляют муниципальным учреждениям социального обслуживания помещения для организации социального обслуживания, а также выделяют площади для создания специализированных производств для трудоустройства инвалидов и граждан пожилого возраста.
Финансирование социального обслуживания населения
Социальное обслуживание осуществляется муниципальными учреждениями бесплатно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание предоставляется в объемах, определяемых государственными стандартами социального обслуживания. Платные социальные услуги в оказываются в порядке, установленном Правительством РФ.
Согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», учреждения социального обслуживания, как муниципальные, так и иные, пользуются льготным налогообложением в порядке, установленном законодательством о налогообложении.
Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется за счет средств местных бюджетов и субвенций из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, направленных в муниципальный бюджет на содержание и развитие сети учреждений социального обслуживания, а также на оплату гарантированных государством социальных услуг, включенных в федеральные и региональные перечни. Размер субвенций определятся ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов.
Однако, как отмечалось, состояние экономики страны в настоящее время не позволяет осуществлять тотальное социальное обеспечение населения, что характерно для социального государства. Увеличивается разрыв между возможностями государства выполнять свои задачи по финансированию, и нормативным объемом финансирования. В связи с этим возникает множество проблем во взаимоотношениях государства и органов местного самоуправления, которые осуществляют на конкретной территории различные виды социальной помощи.
Наблюдается тенденция к передаче исполнения ряда государственных социальных функций с муниципального (в виде государственных полномочий) на федеральный уровень. Последствия этого неоднозначны. С одной стороны, передача функций на федеральный уровень избавляет муниципальные органы от лишних финансовых и материальных затрат, сокращает количество муниципальных служащих, а гражданам позволяет лучше ориентироваться в системе органов власти, точнее судить об их характере и статусе. С другой стороны, сокращается активность местных сообществ в решении социальных проблем, снижается эффективность реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан в области социальной защиты. Могут снизиться качество и компетентность руководства социальными процессами, эффект использования адресного подхода к оказанию социальной помощи и обслуживания, гибкость и плодотворное реагирование на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране.
Система муниципального управления
Вопросы для самоконтроля
2. Какие механизмы используются при осуществлении социальной поддержки населения в муниципальном образовании?
3. Какие существуют критерии выделения объектов социальной помощи?
4. В чем состоят основные особенности социальной поддержки населения на муниципальном уровне?
Расширению роли органов местного самоуправления в предоставлении социальных пособий и услуг способствовали несколько тенденций последнего десятилетия. Во-первых, политические реформы переходного периода существенно укрепили российский федерализм. Финансовая и административная ответственность за оказание социальной помощи, прежде всего за предоставление базовых социальных услуг, была децентрализована с передачей полномочий на региональный и местный уровень.
Во-вторых, переход к рыночной экономике изменил политику предприятий, которые ранее социально защищали своих работников. Для увеличения прибыльности производства они передали большую часть имущества социальной сферы, в том числе жилой фонд, на баланс муниципалитетов, так что местное самоуправление оказалось в каком-то смысле вынужденным заниматься социальными вопросами. И, наконец, само население ожидало от местных органов власти помощи в решении социальных проблем, обеспечении основными видами пособий и услуг.
Сегодня органы местного самоуправления играют значительную роль практически во всех вопросах социальной защиты. Они несут основную ответственность за предоставление льгот, предусмотренных федеральным законодательством, жилищных субсидий и местных пособий. Исключение составляют несколько видов помощи, напрямую предоставляемых федеральными органами; детские пособия (в одних случаях они предоставляются через муниципальные органы социальной защиты, а в других - органами социальной защиты субъекта Российской Федерации), а также ряд региональных пособий. В трех из четырех обследованных городов субъекты Российской Федерации играли незначительную роль в предоставлении социальной помощи. Поддержка со стороны региональных властей в основном выражалась в расширении круга получателей льгот, предусмотренных федеральным законодательством.
Вопросы предоставления пособий и социального обслуживания слабо регулируются федеральным законодательством. Соответственно организационные структуры, созданные в каждом из пилотных городов, разнообразны. Тем не менее, все они имеют развитую сеть приема населения и центров социального обслуживания. У всех них сходная структура управленческих органов, включая управление социальной защиты, которое организует предоставление пособий и услуг населению. 1 Другие подразделения - управление здравоохранения, управление жилищно-коммунального хозяйства, управление образования и т.п. - также несут ответственность за предоставление разнообразных льгот, предусмотренных федеральным и местным законодательством для различных категорий населения. Кроме того, большинство городов предлагает однотипные услуги, и само содержание этих услуг определяет те или иные организационные решения. Например, во всех обследованных городах в ведении управления социальной защиты находились самостоятельные центры помощи бездомным, которые предоставляли ночлег и консультационные услуги.
Несмотря на эти общие черты, организация социальной помощи в пилотных городах различна. На рис. 5.1 и 5.2 представлены две модели, которые можно использовать при анализе типов организации управления социальной защитой. Особое внимание уделено программам, использующим оценку нуждаемости (например, жилищные субсидии, детские пособия и местная помощь).
Модель, описывающая децентрализованный, основанный на категориальном принципе обслуживания тип организации социальной помощи, представлена на рис. 5.1. В рамках этой модели детские пособия начисляются органами социального обеспечения субъекта Российской Федерации, жилищные субсидии - центрами жилищных субсидий управления жилищно-коммунального хозяйства, а местная социальная помощь предоставляется каждой категории населения отдельно через соответствующие социальные центры.
Рисунок 5.1. Модель децентрализованной, основанной на категориальном принципе обслуживания организации социальной помощи
Рис. 5.2 представляет модель централизованной, функционально ориентированной организации социальной помощи. В рамках второй модели детские пособия, жилищные субсидии и местная помощь предоставляются через различные структуры управления социальной защиты населения. Органы социальной защиты субъекта Российской Федерации и городские управления жилищно-коммунального хозяйства сотрудничают с этими структурами, но не руководят ими. Социальные услуги предоставляют местные центры социального обслуживания. Ни один из пилотных городов в полной мере не следует этим моделям, но все они в своей практике представляют их элементы, склоняясь к одной из них или комбинируя их. Два города, Новгород и Арзамас, преимущественно ориентированы на организацию обслуживания по категориям населения. В Новгороде, например, и денежная помощь на основе оценки нуждаемости, и услуги детям-инвалидам и пенсионерам предоставляются через соответствующие центры для этих категорий населения. В Арзамасе Центр социального обслуживания населения предоставляет большинство видов адресной помощи, однако услуги пенсионерам и семьям оказываются через разные центры. Небольшие города, такие как Арзамас и Новгород, не имеют районных отделов социальной защиты населения.
Рисунок 5.2. Модель централизованной, функционально ориентированной организации социальной помощи
В Томске и Перми социальная помощь организована по функциональному принципу. Начисление пособий и предоставление услуг разделены, хотя соответствующие структуры территориально могут находиться поблизости друг от друга. Практически нет деления по категориям населения. И подразделения социальной защиты, и центры социального обслуживания могут работать с разными группами - от пенсионеров до детей. В этих городах социальная помощь предоставляется в районах, что естественно для муниципальных образований большого размера. Каждый из семи районов Перми больше, чем весь Арзамас. Томск разделен на два округа. В обоих городах в административных районах есть и органы социальной защиты, и центры социального обслуживания.
Ни в одном из городов нет полной интеграции различных структур, которые проводят проверку нуждаемости. В Арзамасе и Новгороде начислением детских пособий занимаются городские органы социальной защиты. Несмотря на такой потенциал для интеграции, управление программой детских пособий, жилищных субсидий и местной адресной помощью осуществляется разными структурами.
В Томске и Перми начислением жилищных субсидий занимаются те же структуры, которые предоставляют местную социальную помощь; однако детские пособия находятся в ведении областных органов социальной защиты.
Эти формы организации самым существенным образом влияют на доступность социальной помощи для населения. Например, для получения жилищной субсидии или детского пособия человеку нужно обратиться в несколько подразделений социальной защиты, заполнить несколько заявлений и сдать несколько копий документов, даже если требования в программах одинаковы. Зачастую эти подразделения проводят проверку документов и определяют право на получение помощи без предварительных консультаций друг с другом. Подобная практика не только умножает административные расходы за счет дублирования функций, но и затрудняет получение помощи нуждающимися.
Координация между различными ведомствами явно недостаточна. Предоставление льгот одной и той же категории находится в ведении разных департаментов (образования, здравоохранения, социальной защиты, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.). Представители пилотных городов выражали заинтересованность либо уже работали над созданием интегрированных баз данных, которые позволят вести учет и анализ различных пособий и льгот, получаемых семьей (отдельно проживающим гражданином). Однако такой базы до сих пор нет ни у одного из этих городов, равно как и четкого плана, выражающего, как ее создание поможет мониторингу, планированию и росту эффективности социальных программ.
Крайне важна роль местного самоуправления в определении того, действительно ли получают помощь все граждане, имеющие на это право. Это справедливо также в случае, когда свобода действий ограничена рамками федеральных нормативных актов. Разница в интерпретации федерального законодательства по вопросам обеспечения льгот может привести к тому, что в одних муниципальных образованиях этот список будет расширен, а в других - сужен. Например, для таможенных офицеров предусмотрена 50-процентная льгота по оплате коммунальных услуг. В одних муниципалитетах льгота предоставляется только самому офицеру, в других - всей его семье. Бюджетный кризис и отсутствие адекватной компенсации расходов по обеспечению льгот, предусмотренных федеральным законодательством, из бюджетов вышестоящих уровней приводят к тому, что органы местного самоуправления предоставляют такую помощь выборочно.
Особенно ощутимо влияние местных администраций на точность определения получателей помощи и эффективность предоставления помощи в тех социальных программах, которые требуют проверки нуждаемости. Решения, принимаемые по вопросам сбора и проверки документов об источниках дохода, уровень квалификации работников социальной защиты, обеспеченность финансовыми ресурсами оказывают определяющее влияние на правильность выбора адресата помощи. Качество администрирования различалось не только в четырех обследованных городах, но и в разных подразделениях одного города. Например, центры жилищных субсидий обычно отличаются более высоким уровнем заработной платы и более высоким качеством работы, чем органы социальной защиты населения. 1
Социальная помощь населению как средство ее реализации базируется на конституционно-правовых установлениях и гарантиях, провозглашенных в Конституции Российской Федерации и конкретизированных в законах Российской Федерации и других нормативно-правовых актах.
Конституция Российской Федерации наделена высшей юридической силой, поэтому является основой текущего законодательства, в котором закреплены основы государственного и общественного устройства, важнейшие нормы, регулирующие общественные отношения.
Особую значимость для организации и осуществления социальной работы имеет статья 7 Конституции, согласно которой Российская Федерация провозглашается социальным государством.
Социальным принято называть государство, главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности.
Социальное государство призвано помогать слабым, стремиться влиять на распределение экономических благ в духе принципа справедливости для обеспечения каждому гражданину достойного существования, стремиться к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу всех граждан и распределению жизненных тягот .
Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации в октябре 1997 года. Данный Закон сам по себе не вводит каких-либо новых социальных прав.
Однако в нем закрепляется имеющий исключительно важное значение принцип взаимосвязи между размером минимальной заработной платой и величиной прожиточного минимума. Последняя является той основой, исходя из которой устанавливается не только минимальная заработная плата, но и все социальные выплаты .
Федеральный закон «О государственной социальной помощи» был принят Государственной Думой 25 июня 1999 года, одобрен Советом Федерации 2 июля 1999 года и подписан Президентом Российской Федерации 17 июля 1999 года. Целями принятия этого Закона являются оказание адресной социальной помощи, повышение доходов населения; обеспечение доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; снижение уровня социального неравенства .
Он устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.
В статье 1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» впервые дано правовое определение понятию «государственная социальная помощь» .
- · малоимущие одиноко проживающие граждане;
- · малоимущие семьи.
В статье 2 Федерального закона «О государственной социальной помощи» определено место закона в системе законодательства о государственной социальной помощи: он регулирует правоотношения, связанные с предоставлением населению социальной помощи, наряду с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными и региональными нормативными правовыми актами.
Статья 5 Федерального закона «О государственной социальной помощи» определяет финансовые источники оказания государственной социальной помощи. Она оказывается за счет средств всех уровней бюджетной системы РФ (федерального, регионального и местного). Дефицит средств местных бюджетов при оказании социальной помощи покрывается за счет средств вышестоящей бюджетной системы .
Порядок финансирования расходов на реализацию Федерального закона «О государственной социальной помощи», а также проблемы финансирования программ адресной социальной помощи малоимущим гражданам - один из наиболее частых и болезненных вопросов, который задают органы власти на местах.
Согласно статье 6 Федерального закона «О государственной социальной помощи», государственная социальная помощь может быть предоставлена в разовом порядке (единовременно) или на длительный срок (не менее трех месяцев). Вопросы определения длительности оказания социальной помощи малоимущей семье (одинокому гражданину) вправе решить местные органы власти, исходя из конкретных объективных обстоятельств, послуживших причиной нуждаемости. Причинами нуждаемости может служить множество факторов, которые нельзя заранее установить законом, поэтому именно на местах органы социальной защиты должны определить объективность обращения малоимущих граждан за государственной социальной помощью и степень их нуждаемости .
Другой существенной новацией является то, что Закон предусматривает возможность проведения органами социальной защиты дополнительной проверки (комиссионного обследования), направленной на подтверждение сведений, которые представлены в заявлении о предоставлении государственной социальной помощи. Здесь же регламентируются порядок и сроки принятия решения по таким заявлениям.
Закон весьма подробно указывает причины отказа в государственной социальной помощи, а также основания для прекращения таковой.
При этом Закон устанавливает обязанности не только государственных органов, оказывающих социальную помощь от имени государства, но и обязанности получателей социальной помощи.
Таким образом, Федеральный закон «О государственной социальной помощи» устанавливает сочетание двух критериев определения нуждающихся в социальной помощи со стороны государства:
- · среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) должен быть ниже прожиточного минимума;
- · причины, по которым семья (одиноко проживающий гражданин) имеет дефицит дохода относительно прожиточного минимума, не должны зависеть от этой семьи (одиноко проживающего гражданина), т.е. являются объективными.
Федеральный закон «О государственной социальной помощи» предусматривает возможность обращения не только в собес по месту жительства, но и по месту пребывания. Сделано такое допущение с учетом того, что обстоятельства нуждаемости могут застать семью вне места проживания: причиной обращения за помощью могут быть вынужденная миграция из «горячих точек», стихийные бедствия, техногенные катастрофы, заставившие граждан покинуть места постоянного проживания .
В подаваемом от себя лично или от имени семьи заявлении указываются сведения о составе семьи, доходах и об имуществе, принадлежащем заявителю и членам его семьи, если заявление подается от имени семьи. Делается это для того, чтобы органы социальной защиты на местах могли определить степень нуждаемости заявителя (семьи заявителя) в государственной социальной помощи. Как указано в ст.7 Федерального закона «О государственной социальной помощи», право на получение помощи имеют семьи (одиноко проживающие граждане), имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Специалисты органа социальной защиты населения, в который обратился заявитель, должны доходы всех членов семьи (включая доходы от имущества) разделить на число членов семьи, чтобы определить среднедушевой доход .
Необходимо отметить, что Закон «О государственной социальной помощи» направлен на строго адресное расходование бюджетных средств, поэтому устанавливает достаточно жесткие требования к достоверности и обоснованности сведений, на основании которых выносится решение о назначении государственной социальной помощи. Более того, органы социальной защиты населения вправе не только потребовать от заявителя документальное подтверждение всех сведений о доходах, но и самостоятельно провести дополнительную проверку (комиссионное обследование) имущественного положения заявителя (его семьи). Делается это для того, чтобы пресечь возможные злоупотребления со стороны недобросовестных граждан и максимально исключить вероятность незаконного получения бюджетных средств.
Одновременно в части 2 статье 12 Федерального закона «О государственной социальной помощи» уточняется, что оказание государственной социальной помощи осуществляется органами местного самоуправления в пределах передаваемых им органами государственной власти в этих целях полномочий вместе с материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления.
Другими словами, Федеральный закон «О государственной социальной помощи» не является единственным правовым актом, регулирующим процесс предоставления государственной социальной помощи.
Так, предоставление жилищных субсидий регулирует Жилищный кодекс РФ, обеспечивающий социальные гарантии в области жилищных прав граждан, а предоставление ежемесячного пособия на ребенка - Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», обеспечивающий «гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства».
В статье 159 ЖК РФ определено, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи .
Размеры региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи устанавливаются субъектом Российской Федерации.
Для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму.
В программных документах Правительства РФ определено, что потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности .
Федеральные органы исполнительной власти вплотную занимаются законодательной и организационной проработкой этого вопроса. В первую очередь, на концептуальном уровне, должны быть решены такие задачи, как: систематизация и оптимизация различных выплат, пособий, компенсаций и льгот, по существу составляющих адресную социальную помощь; возможность установления единого социального пособия по нуждаемости; разграничение полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ в вопросах предоставления социальной помощи.
Предусмотрено также использование величины прожиточного минимума, установленного в целом по РФ, если отсутствуют региональные величины этого показателя. Такое дополнение не случайно.
С 2000 г. прожиточный минимум устанавливается в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», т.е. по новым правилам и по новой методике. Так, в субъектах РФ потребительская корзина, от стоимости которой зависит величина прожиточного минимума, устанавливается регионами с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления основными социально-демографическими группами населения при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством РФ .
Государственная социальная помощь назначается на основании письменного заявления представителя малоимущей семьи (или личного заявления малоимущего одиноко проживающего гражданина) решением органа социальной защиты населения по месту жительства семьи заявителя (или самого заявителя, если помощь оказывается одиноко проживающему гражданину). Установление заявительного принципа и определение критериев предоставления социальной помощи нуждающимся являются важным принципиальным положением Закона.
Такая уточняющая поправка сделана с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти что, в свою очередь, определяет специфику финансовых обязательств местных органов власти по оказанию государственной социальной помощи. Правовые основы социальной работы в Приморском крае слагаются из нормативно-правовых актов Российской Федерации и Приморского края.
Социальная защита населения на региональном уровне нашла свое отражение в следующих нормативно правовых документах:
- · «О социальном обслуживании населения в Приморском крае» от 29 декабря 2004 года № 199 - КЗ ;
- · «О защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере» от 11 июня 2002 № 241 - КЗ (в ред. № 384 - КЗ от 26.06.2006 г.) ;
- · «О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края» от 29 декабря 2004 года № 206 - КЗ (в ред. №94-КЗ от 28.06.2007 г.) ;
- · «О государственной социальной помощи в Приморском крае» от 6 июня 2005 года № 255 - КЗ ;
- · «О защите прав ребенка в Приморском крае» от 29 декабря 2004 года № 217 - КЗ ;
- · «Об обеспечении жилыми помещениями ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, на территории Приморского края» от 26 июня 2006 года № 389 - КЗ;
- · «О совершенствовании системы социальной защиты населения Приморского края» от 8 апреля 2005 года № 80 - пг;
- · «О перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых населению учреждениями (отделениями) социального обслуживания на территории Приморского края» от 14 февраля 2005 года № 39 - пг;
На рисунке 6 представлен перечень нормативно-правовых актов, предоставляющих социальную помощь населению в РФ.
Рисунок 6 - Перечень нормативно-правовых актов, предоставляющих социальную помощь населению в РФ
· «Об утверждении Порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, в Приморском крае» от 24 августа 2005 года № 147 - пг (в ред. №111-пг от 09.08.2006 г.) .
Органы местного самоуправления обладают более значительным опытом в предоставлении адресной помощи, чем это можно предположить, исходя из анализа системы социальной защиты на общенациональном уровне. Администрации обследованных территорий продемонстрировали гораздо большую заинтересованность в повышении адресной помощи, чем органы государственной власти на федеральном уровне. Еще до перевода детских пособий в адресную форму все они использовали оценку нуждаемости для предоставления денежной помощи.
С другой стороны, многие работники органов социальной защиты были склонны определять право на участие в программе помощи на основе принадлежности клиента к традиционной социально уязвимой категории.
адресный социальный помощь население
2. Аналитическая часть
Социальная защита представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия для труда, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям - преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех формах.
Социальная поддержка - это временные или постоянные меры адресной поддержки отдельных социально уязвимых категорий граждан.
Социальная защита и социальная поддержка граждан являются прерогативой государства. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003г. относит к компетенции муниципальных районов и городских округов в данной сфере только опеку и попечительство, а к компетенции поселений - оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Однако основную часть забот по социальной поддержке граждан традиционно осуществляют органы местного самоуправления в качестве государственных полномочий. В связи с недостаточностью государственного финансирования местные бюджеты несут существенную долю затрат по социальной поддержке населения.
Основными формами социальной поддержки отдельных групп населения являются: денежные пособия, помощь в натуральной форме (продукты, одежда), льготы (скидки) при оплате ряда услуг, субсидии (целевые средства для оплаты услуг), компенсации (возмещение некоторых расходов).
Муниципальная политика в области социальной защиты и социальной поддержки населения представляет собой реализацию собственных и переданных (федеральных и региональных) государственных полномочий по организации комплекса мероприятий, направленных на предотвращение попадания отдельных уязвимых групп населения и граждан в зону крайнего социального неблагополучия. Формирование и реализация местной политики в области социальной поддержки населения осуществляются в рамках адресной помощи конкретным группам населения и отдельным гражданам.
Основными критериями оказания социальной поддержки отдельным категориям граждан на муниципальном уровне являются: 1) низкий уровень материальной обеспеченности. Если размер душевого дохода человека (семьи) ниже определенного законодательно установленного нормативного значения, этот человек (семья) нуждается в социальной поддержке. Нормативное значение душевого дохода определяется ценой потребительского набора, характеризующего прожиточный минимум в расчете на одного члена семьи (или одиноко проживающего гражданина) для данного периода развития общества; 2) нетрудоспособность, следствием которой является невозможность самообслуживания; 3) утрата жилища и имущества .
- · Нетрудоспособные: пенсионеры, дети, инвалиды, граждане, находящиеся на попечении государства (в домах престарелых, инвалидов и т.д.);
- · Малоимущие;
- · Попавшие в экстремальные ситуации: (безработные, беженцы и переселенцы, без определенного места жительства, пострадавшие при чрезвычайных ситуациях (пожары, наводнения, землетрясения, радиационное воздействие и др.).
Для каждой из перечисленных категорий государством разрабатываются специфические программы социальной защиты, а на местном уровне - программы социальной поддержки.
Для реализации муниципальной политики в сфере социальной поддержки населения в муниципальных образованиях создаются различные учреждения социального обслуживания, а в структуре местных администраций - органы (отделы, комитеты, департаменты) социальной защиты (рисунок 4).
Социальное обслуживание осуществляется учреждениями социального обслуживания бесплатно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание предоставляется в объемах, определяемых региональными стандартами социального обслуживания. Платные социальные услуги оказываются в порядке, установленном Правительством РФ. Согласно Федеральному закону "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", учреждения социального обслуживания - как муниципальные, так и иные - пользуются льготным налогообложением в порядке, установленном законодательством о налогообложении.
Рисунок 4 - Субъекты социальной поддержки населения в муниципальном образовании
Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется за счет субвенций из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, направленных в муниципальный бюджет на содержание и развитие сети учреждений социального обслуживания, а также на оплату гарантированных государством социальных услуг, включенных в федеральные и региональные перечни. Размер субвенций определятся ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов.
В современном законодательстве наблюдается тенденция к передаче исполнения функций социального обслуживания с муниципального уровня на уровень субъектов РФ. Последствия этого неоднозначны. С одной стороны, передача функций социального обслуживания субъектам РФ делает эту систему менее зависимой от конкретной ситуации в каждом муниципальном образовании. С другой стороны, сокращается активность местных сообществ в решении социальных проблем, снижается эффективность реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан в области социальной защиты .
Введение
2. Оценка системы социальной политики населения
3. Предложения по улучшению социальной защиты
Заключение
Список использованных источников
Приложения
Введение
Актуальность исследования обусловлена тем, что под системой социальной защиты населения в настоящее время понимается совокупность законодательно установленных экономических, социальных, юридических гарантий и прав социальных институтов и учреждений, обеспечивающих их реализацию и создающих условия для поддержания жизнеобеспечения и деятельного существования различных социальных слоев и групп населения, прежде всего, социально уязвимых.
Как профессиональная деятельность социальная работа за более чем вековую историю накопила огромный эмпирический материал, теоретическое осмысление, обобщение и систематизация которого открывает новые перспективы перед практикой с точки зрения повышения ее эффективности и результативности. Актуальность темы обусловлена следующим: одна из основных задач социальной работы в настоящее время - дальнейшее развитие и совершенствование имеющихся форм, методов, способов и приемов деятельности, используемых специалистом для решения социальных проблем клиентов, стимулирование активизации их сил для изменения неблагоприятной жизненной ситуации. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ст. 22 провозгласила, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение. Это право по своему характеру должно позволять обеспечивать с учетом имеющихся у общества материальных возможностей достойное существование человека при наступлении таких жизненных ситуаций, когда он не в состоянии получать источник дохода в обмен на затраченный труд. Нормы декларации связывают реализацию права каждого человека на достойный жизненный уровень не только в период, когда человек трудится, но и в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иных случаев утраты средств к существованию по независящим от гражданина обстоятельствам. Согласно ст. 39 Конституции РФ каждому гражданину России гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Цель работы – изучение социальной защиты населения.
Для реализации этой цели поставлены следующие задачи: дать понятие теоретических основ прогнозирования социальной защиты населения, изучить Понятие "социальная защита" и "социальное обеспечение населения". систему социальной защиты населения как объект социального прогнозирования, рассмотреть особенности развития системы социальной защиты населения в современных условиях, систему показателей социальных прогнозов. Методы прогнозирования системы социальной защиты.
Предмет исследования - изучение социальной защиты населения.
Объект исследования – Липецк.
Работа выполнена на основе нормативно-правовых актов РФ и трудов отечественных авторов в города прогнозирования социальной защиты населения. Характеризуя степень научной разработанности проблематики, следует учесть, что данная тема уже анализировалась у различных авторов в различных изданиях: учебниках, монографиях, периодических изданиях и в интернете. Тем не менее, при изучении литературы и источников отмечается недостаточное количество полных и явных исследований тематики. Методологической основой исследования явились основные положения материалистической диалектики и логики в их единстве.
Научная значимость данной работы состоит в оптимизации и упорядочивании существующей научно-методологической базы по исследуемой проблематике – еще одним независимым авторским исследованием. Практическая значимость темы состоит в анализе проблем как во временном, так и в пространственном разрезах.
1. Основные аспекты формирования эффективной социальной политики
Социальная защита - политика и целенаправленные действия, а также средства государства и общества, обеспечивающие индивиду, социальной группе, в целом населению комплексное, разностороннее решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указанными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов, экономической самостоятельности и социального благополучия, а также их оптимального развития, восстановления или приобретения .
В мире сложилось в основном две модели социальной защиты:
1) социал-демократической ориентации с высокой ролью государства в обобществлении доходов и существенным значением общенациональных социальных механизмов управления;
2) нелиберальная - с меньшей степенью государственного вмешательства в социально-экономические процессы.
В зависимости от избираемых подходов различают следующие системы социальной защиты:
государственную, опирающуюся на принцип социальной заботы государства о социально уязвимых членах общества и социальной благотворительности (она предусматривает дифференцированный подход к определению малообеспеченных групп населения по степени нуждаемости и льготное предоставление им социальной помощи);
частную, базирующуюся на принципе ответственности каждого члена общества за свою судьбу и судьбу своей семьи с использованием зарабатываемых собственной трудовой и предпринимательской деятельностью доходов, доходов от собственности, а также личных сбережений (эта система ориентирована на распределение по труду и включает частное социальное страхование). Центральный субъект социальной защиты - является государство. Человек, нуждающийся в социальной защите - одновременно и субъект, и объект социальной защиты. Объектами социальной защиты являются социальные институты в лице конкретных социальных организаций, учреждений, систем (образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости, труда, культуры, спортивно-оздоровительного комплекса).
Основные формы социальной защиты:
1. законодательно определенные социальные гарантии и их удовлетворение на основе базовых стандартов и программ,
2. регулирование доходов и расходов населения;
3. социальное страхование;
4. социальное вспомоществование;
5. социальные услуги;
6. целевые социальные программы.
Действующая система социальной защиты в России базируется на принципах: поощрительности, - властными структурами с целью общественно-политического резонанса на те или иные социально значимые события, получившие общественную оценку, либо для поддержания государственных важных деяний, принимаются решения, ориентированные на социальную поддержку отдельных социальных групп, слоев населения, а в некоторых случаях - индивидов; заявительности, - социальная помощь предоставляется нуждающемуся гражданину по мере письменного обращения заявителя или лица, представляющего его интересы; патернализма, обозначающего государственную опеку ("отеческую заботу") по отношению к менее социально и экономически защищенным слоям и группам населения. Политически ангажированная поощрительность, в совокупности с патернализмом, привела к масштабной численности и большому актуальному значению в социальной защите населения России разнообразных льгот. Эти льготы в действительности стали эквивалентом материальных видов социальной поддержки отдельных групп, слоев населения. В то же время длительно большинство российских граждан было не в полной мере осведомлено о льготах, поскольку сведения о них в основном публиковались в специальных для служебного пользования нормативно-правовых и методических документах. В условиях гласности и рыночных отношений информация о правах на те или иные льготы стала доступной различным категориям населения, которые активно заявили на них свои претензии. В настоящее время свыше 70% россиян имеют разнообразные льготы по разным основаниям. Такое положение привело к непомерной нагрузке на федеральный и местные бюджеты, льготы стали обременительными для государства. В России вопрос модернизации политики льгот приобрел острую актуальность и стал центральным в реформировании системы социальной защиты населения. В настоящее время очевидна попытка валюнтористского ухода от государственных обязательств по выполнению этой категории социальных гарантий. Однако реализация такого подхода вызовет социальную напряженность, но не приведет к ожидаемых экономическим и социальным позитивным результатам. В России льготы, начиная с 1917 г. и по настоящее время, всегда были альтернативой денежных выплат, как бы прибавкой к зарплате, пенсии, социальным пособиям. В этой связи лишение льгот приведет к существенному ухудшению материального положения многих пенсионеров, инвалидов, семей с детьми и других социально неблагополучных, уязвимых слоев населения. Решить эту сложнейшую экономическую и этическую проблему можно только во взаимосвязи с другими проблемами: доходов и расходов населения, и, прежде всего, в сфере доходов от трудовой деятельности; реформирования пенсионной системы; упорядочения медицинского и пенсионного страхования; соблюдения государством конституционных и иных нормативно-правовых гарантированных социальных обязательств; создания рынка социальных товаров и услуг, защиты населения от недобросовестных производителей социальных товаров и услуг; воспитания культуры населения в аспекте рыночных взаимоотношений в социальной сфере. Модернизация политики льгот, а именно так следует рассматривать эту проблему, требует концептуальной проработки, терпения и мудрости государственных и политических деятелей, привлечения к ее решению квалифицированных специалистов, владеющих проблемой.
Социальная защита и социальное обеспечение в государственно организованном обществе - это область сплетения жизненно важных интересов граждан, отношений собственности и распределения, правовых приемов и способов их регулирования, социальной политики государства и социально-экономических прав человека. Это также и сфера преломления таких общечеловеческих ценностей, как равенство, социальная справедливость, гуманизм, моральные устои общества. Целевое предназначение социального обеспечения состоит, прежде всего, в том, что оно является особой формой удовлетворения потребностей в источниках средств к существованию престарелых и нетрудоспособных.